最高人民法院印发《关于进一步规范网络司法拍卖工作的指导意见》的通知
法〔2024〕238号
各省、自治区、直辖市高级人民法院，解放军军事法院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院：
最高人民法院
2024年10月29日
最高人民法院关于进一步规范网络司法拍卖工作的指导意见
近日，最高人民法院下发了《关于进一步规范网络司法拍卖工作的指导意见》（法〔2024〕238号）（以下简称《网拍指导意见》），对进一步规范网络司法拍卖行为，提升执行财产处置水平，保障当事人的合法权益作出规定。最高人民法院执行局负责人就出台《网拍指导意见》相关问题回答了记者提问。
问：能否请您简要介绍一下《网拍指导意见》的起草背景和过程？
答：财产处置变现是人民法院执行工作的重要内容，传统委托拍卖模式逐渐暴露出覆盖面窄、成本高、效率低、腐败现象易发多发等弊端。2017年最高人民法院在总结各地实践经验基础上，上线网络司法拍卖系统并在全国范围全面推行网络司法拍卖，实现了执行财产变现模式的重大变革。自系统上线以来，截至今年10月底，全国法院开展网络拍卖973.47万次，成交金额2.94万亿元，成交率63.72%，相较于传统委托拍卖累计为当事人节约佣金897.01亿元。实践证明，网络司法拍卖顺应时代潮流和技术发展趋势，更加公开、公正、透明、便捷，极大提升了拍卖的成交率、溢价率和处置效率，降低了拍卖成本，减少了司法腐败的发生，最大程度地实现当事人合法权益，成效显著。
但近期，我们发现网络司法拍卖工作中也出现了一些新情况、新问题。一方面是与网络司法拍卖相关的部分执行行为不够规范，影响了网络司法拍卖工作的健康发展。比如，有的执行人员财产调查工作不够充分细致，未全面查明拍卖财产具体状况、权属关系、权利负担等信息就上网拍卖，导致买受人发现“货不对板”，引发后续争议；有的法院拍卖财产“一刀切”，没有充分考虑当事人自行处置的意愿和诉求，引发信访投诉和矛盾。另一方面是外部人员扰乱网络司法拍卖秩序问题不断凸显。比如，有的拍卖辅助机构人员素质水平参差不齐，甚至利用拍卖辅助工作便利牟取不法利益；有的社会人员擅自侵入拍卖房产，通过虚假宣传诱导买受人支付高额佣金、骗取财物。
针对上述问题，最高人民法院执行局充分研究后起草了《网拍指导意见》，希望借此对网络司法拍卖相关规范进行一次较全面的升级，打好制度“补丁”。起草过程中，我们坚持问题导向，对有关问题进行摸排梳理和分类研究，逐项确定具体对策要求，形成条文初稿；先后多次召开座谈会，分别听取七家网络司法拍卖平台、中国拍卖行业协会、地方三级法院干警、本院相关部门和专家学者的意见，共收到意见建议100余条、书面材料5万余字；在反复研究论证和多次讨论修改，并经局、院两级审议后，最终获得通过。
问：我们注意到，最高人民法院此前出台了关于网络司法拍卖的司法解释并陆续发布了多个规范网络司法拍卖的通知，这次指导意见与以往相关规范性文件相比，有什么不同？
答：在2016年出台关于网络司法拍卖的司法解释后，我院又多次下发明传通知，目的是为了及时解决实践问题，规范制度运行。这次《网拍指导意见》与此前相比，一是更加全面且更具针对性，对网络司法拍卖各重要环节重点问题作出规定；二是吸收地方法院有益经验，例如增加了被执行人自行处置的相关规则。总的来说，《网拍指导意见》是在以往规范性文件的基础上，进一步完善了网络司法拍卖制度规范。
《网拍指导意见》共12条，按照网络司法拍卖流程，主要规定了拍前财产调查和询价（1-4条）、拍卖中的变价处置（5-7条）、拍卖的管理监督（8-12条）三大部分。条文可以分为三类：第一类是补充完善型条款，主要起到“打补丁”的作用。如第5条对刑事涉财执行的财产变价程序予以细化明确，对社会关注度较高的刑事涉财执行“1元”起拍问题予以回应，做好不同规则的衔接、填补漏洞。第二类是机制创新型条款。如第7条在允许被执行人申请自行处置财产的情况下，对自行处置的规则、期限和效力进行细化。第三类是加强管理型条款。如第9条要求建立网络司法拍卖重大事项权力清单，严格合议和报批程序；第10条要求加强对拍卖辅助工作的管理；第11条要求依法打击扰乱网络司法拍卖秩序的行为。
问：建设工程的处置一直是执行财产处置中的难题。我们注意到，《网拍指导意见》第3条对执行法院处置建设工程作了规定，您能简单介绍一下主要思路和要点吗？
答：建设工程的处置，法律关系复杂、涉及主体众多、疑难复杂。尤其是建设工程价款优先受偿权是法定优先权，可能涉及农民工工资等社会问题。执行法院处置建设工程过程中或完成后，经常面临相关主体主张建设工程价款优先受偿权，造成执行程序迟滞，甚至因未及时保护优先权人权利引发执行回转等问题。对此，《网拍指导意见》第3条要求执行法院在处置建设工程价款时，应当区分不同情况进行处理，基本思路是争取一次性解决纠纷和明确权利人权利救济途径。主要体现在以下三个方面：一是明确在建设工程处置过程中，执行法院不能消极等待权利申报，而应当通过张贴拍卖公告、调取工程合同、询问被执行人等方式主动查明有关权利人，通知其及时主张权利。这样做有两个好处：第一，尽量争取在执行程序中一次性解决争议，减少相关权利人的诉累，节约司法成本；第二，避免执行过程中，因不同权利人分别主张权利进行大量重复性工作。二是明确执行法院在执行实施阶段，要对尚未取得执行依据的案外人关于建设工程价款优先权的主张进行审查。执行实践中，有的执行法院以案外人未取得执行依据为由，对其提出的关于建设工程价款优先受偿权的主张一律不予审查，而是告知其另行通过诉讼程序救济。这种做法既违反法律规定，也不符合诉讼经济理念，造成司法资源的浪费。这次《网拍指导意见》第3条明确规定，执行法院在处理此类请求时，应当围绕案外人的主张，对建设工程施工合同、建设工程完成等情况进行审查。经审查，认定案外人具有优先受偿资格的，应当将其工程价款债权纳入分配方案，当事人、其他债权人等对案外人建设工程价款优先权的真实性、优先受偿顺位和比例等提出异议的，可以通过分配方案异议及分配方案异议之诉程序救济。认定案外人不具有优先受偿资格，案外人可以通过执行异议程序或者另诉救济。三是明确建设工程价款优先受偿权人以“以房抵债”为由，要求排除强制执行的处理程序。执行实践中，存在建设工程价款优先受偿权人主张已与被执行人达成“以房抵债”协议，要求排除对相应房产强制执行的情况。这属于案外人对执行标的提出实体权利主张而排除执行的情形，执行法院应依照民事诉讼法第二百三十八条即案外人异议程序处理。经审查，认为案外人理由成立的，应当停止对相关标的执行。
问：刑事涉财执行相关司法解释规定了无保留价拍卖制度。实践中，有的法院机械适用无保留价拍卖，没有根据财产价值等合理设定加价幅度，造成不良后果。对此，《网拍指导意见》有什么规范措施？
答：刑事涉财案件的财产处置一直是执行工作的难点。对于财产刑、无被害人的刑事退赔案件，必须要对执行财产进行变价，然而此类案件涉及财产往往权属关系复杂、还可能存在案外人主张民事债权参与分配等情况，变现难度大。在财产难以变价又无法以物退赔的情况下，执行财产长期搁置，还将不断增加保管成本。为解决上述问题，2014年最高人民法院出台的《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第十二条设计了特殊的财产处置方式，即对于刑事裁判所涉财产的拍卖，在国家财政机关、被害人等权利主体不同意接收流拍财产的情况下，可不拘于民事执行拍卖程序的一般规定，实行无保留价拍卖。通过这种制度设计，尽可能推进执行财产变现，尽快实现追赃挽损目的。
执行实践中，个别法院机械适用无保留价拍卖，对不动产等价值较高的财产进行无保留价拍卖时，未设定符合财产价值的保证金和加价幅度，过分依赖市场对价格的检验，但在参与主体有限、保证金低、加价幅度小、竞价不足的情况下，极易导致拍卖程序过于繁琐冗长、高价财产以明显不合理的低价成交。
针对上述问题，《网拍指导意见》第5条在现有法律和司法解释框架内，进一步完善了刑事涉案财产变价程序。明确规定刑事涉案财产最后一次拍卖未能成交的，应当严格依照《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第十二条第二款规定，征询财政部门、被害人是否同意接收财产或者以物退赔等意见。财政部门、被害人不同意接收财产或者以物退赔的，才可以进行无保留价拍卖。此外，对不动产、采矿权、大宗股票等价值较高的财产，确需进行无保留价拍卖的，应当对适用程序严格把关，在拍卖前要确定合理的保证金和加价幅度，并须经合议庭评议并报主管院领导批准。
问：在执行实践中，我们经常听到一些被执行人反映其财产被低价处置，由此引发不满甚至信访等问题，人民法院如何在执行程序中更好地解决上述问题？
答：执行实践中，部分被执行人认为法院处置财产的评估价、成交价、抵债价偏低，对法院执行行为提出质疑，并申请由其自行处置财产。根据现行法律及司法解释规定，被执行人对评估拍卖程序中的执行行为提出异议的，执行法院应当通过异议审查程序保护其合法权益。被执行人自行处置的申请，如果得不到解决和回应，可能激化被执行人对执行工作的对抗情绪，甚至引发信访和投诉。为此，我们在2019年《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》以及2021年《关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》等文件中，已经探索允许被执行人在一定条件下自行处置。但是据我们了解，执行实践中此项制度适用比例很低，未充分发挥应有效用。
此次，我们在《网拍指导意见》中对相关规则进行具体细化，针对第二次拍卖流拍后被执行人主张自行处置的，执行法院经审查认定符合相应条件后，可以允许被执行人以高于流拍价对拍卖财产进行处置，暂不启动以物抵债、第三人购买程序。同时，明确三点规则：一是自行处置的期限不超过60日，防止周期过长影响执行效率；二是自行处置成交的，买受人向执行法院交付全部价款后，执行法院可以出具成交过户裁定，解决此类财产有多轮查封时，难以处置和过户的难题，消除买受人的后顾之忧，提高自行处置制度的适用性；三是支持买受人通过融资支付案款，买方支付部分价款，剩余价款申请通过贷款等方式融资，并向执行法院提交相关融资手续的，执行法院经协调不动产登记机构同意后，可以出具成交过户裁定，由买卖双方办理“带封过户”手续。通过上述制度设计，在财产处置程序中充分贯彻落实善意文明执行理念，将执行法院监管与被执行人自行处置财产相结合，充分调动当事人配合财产处置的积极性，最大限度实现处置财产价值，平衡保障双方当事人权益。
