领导注意力驱动何以失效？——基于T县项目征地的案例分析
【作者简介】庞明礼，毕业于中南财经政法大学，博士，中南财经政法大学公共政策研究院教授，博士生导师，研究方向：地方治理与公共政策；梁靖柯，中南财经政法大学公共管理学院博士研究生，研究方向：地方治理。
摘要：在既有的经验认知和理论研究中，领导注意力驱动与下级有效执行被画上了无形的等号，但注意力并不必然转化为执行力，领导注意力驱动的失效问题尚未引起学界的足够重视。本文以领导注意力的权威属性为切入点，构建了层级失配的解释框架，并选取T县项目征地工作进行案例研究，探讨下级组织为何消极回应领导注意力，亦即领导注意力驱动失效的内在原因。研究发现，注意力驱动是一个领导注意力表达和下级有效回应的双向过程，而下级有效回应以注意力结构要素的层级适配为前提。受县领导重视的项目征地虽能提高任务的显著性，但因县乡两级的注意力结构无法满足领导意愿呈现与下级认知生成之间的一致性、资源配置与下级行动转化需求之间的匹配性、考核激励与下级动力维持之间的均衡性条件而遭受执行阻滞，产生浮于表面、知难而退的执行偏差。本研究基于“自下而上”的研究视角，从下级消极回应的行动结果反观领导注意力驱动的效用条件，丰富了注意力的理论体系。关键词：注意力分配;注意力驱动;科层运作;项目征地;
领导注意力驱动是科层运作的有效机制，意指上级领导通过多重任务的排序，以自身权威影响下级政策执行的过程[1]。在我国的治理实践中，生态文明建设在中央领导人的系统谋划下稳步推进，成为全球环境治理的卓越示范；反腐败斗争在中央领导人的牵头抓总下落地见效，成为全面从严治党的重要体现；脱贫攻坚任务在中央领导人的统筹协调下顺利完成，成为诠释社会主义制度优势的关键证明……诸多现实经验告诉我们：承载领导注意力的目标任务无异于搭乘了政府治理的“快车道”，借助领导职位的象征性权威和行政性激励，迅速凝聚共识、整合资源、协调行动。在注意力效应下，各职能部门为确保本部门的任务能被优先、优质完成，会竞相争取上级领导的有限注意力资源[2]。简言之，上级领导的注意力驱动似乎使下级组织的有效执行变得顺理成章。然而,笔者在基层调研时发现，注意力并不必然转化为执行力，领导注意力的输出只是“成功的一半”，部分受领导重视的政策任务仍存在执行“梗阻”的现实困境。对此，我们不禁要问：被给予厚望的领导注意力为何会失去魔力？领导注意力驱动为何会失效？同已有的经验认知相似，目前学界对领导注意力的研究基调也较为积极，多考察领导注意力的治理之“能”。注意力是指某一时刻人们自觉意识到的某些要素[3]。领导基于任务属性、利益关联度、行动门槛与激励强度等因素的综合考量，会将自身注意力有差别地投射于各项任务之中，以此发挥注意力的排序功能[4]。一般而言，受领导高度重视之事往往被赋予极高的显著性，可以成为一级政府某一时段的中心工作或政治任务[5]。因此，领导注意力的聚焦有助于打破传统科层桎梏，使跨部门合作的行动者及其资源紧密结合，以此编织出一张目标明确、动员有效、协调有序、落实有力的弹性化组织网络[6]，即注意力越强，政策执行力就越强[7]。然而，领导注意力驱动与下级执行力生成竟是如此简单的线性关系吗？部分学者也关注到了过度的注意力投入可能产生政策资源陷阱[8]、治理效率悖论[9]等弊病，但并未进行更深入地学理分析，没有将注意力主客体、治理工具及其作用路径置于更加系统化、结构化、多元化的分析框架中，以致于无法还原注意力驱动的完整机制。因此，本文以权威为切入点，通过解剖注意力驱动的内在结构，梳理出从注意力到执行力的传导逻辑，进而探寻领导注意力驱动的失效缘由。具体而言，一方面，基于注意力驱动的权威属性，构建层级失配的解释框架，从学理层面对领导注意力驱动何以失效进行尝试性回答；另一方面，围绕T县项目征地，刻画出其受领导注意力驱动却被执行迟缓的非预期结果，以注意力结构要素为核心，剖析注意力驱动失效的深层机理，并提出针对性的优化路径，旨在运用案例分析论证理论建构。注意力驱动是基于领导权威发起的，权威当属注意力的基本属性[10]。有别于强制性权力，权威指的是“使对象因信服而顺从的影响力”[11]，它不仅包括主体对客体的直接影响，更关键的是，还涉及客体对主体的心理认同，即“一个命令之是否有权威决定于接受命令的人，而不决定于‘权威者’或发命令的人”[12]。因此，权威的运作并非权威主体单向度的权力施加，权威客体对主体意图的自愿服从与有效回应同样是权威的本来含义，以权威为支撑的注意力驱动包含权威主体的注意力表达和权威客体的注意力回应两个维面。当领导的权威施加难以得到下级的有效回应，或所回应的内容与领导注意力的指向存在偏差时，也就意味着注意力驱动的失效。因此，解释注意力驱动的回应机制需要立足于注意力结构要素的层级适配关系。注意力表达是领导基于问题机制和偏好驱动机制，在不同任务之间进行注意力配置的意愿权衡后[13]，相对清晰地表达自己所关注的内容及期望目标，并通过资源配置和监督考核等权力工具对客体行动进行调节[14]，确保下级政府根据自身所释放的信号付诸行动。因此，从领导角度而言，意愿呈现、资源配置和考核激励构成了衡量注意力驱动有效性的三个维度。注意力回应是下级政府对领导注意力表达的行动反馈，包含认知生成、行动转化和动力维持三个维度。认知生成是指下级政府在理解领导注意力表达的相关内容后，进一步生成自己的行动认知；行动转化指下级政府需要借助上级所配置的资源来执行政策，一般来说，政府层级越低，其行动资源越少，对上级的资源依赖性也就越强；动力维持是通过考核和奖惩来实现的，有助于保障下级政府注意力回应的持续性和行为目标一致性。层级失配意味着领导的意愿呈现、资源配置和考核激励不精准、不充分，使得下级政府无法准确领会领导意图，或不具备行动资源，或难以维持动力，进而呈现出回应不主动、不及时、不到位的问题，最终导致注意力驱动失效。具体来讲，这种失配主要表现为以下三点（图1）。首先，领导意愿呈现与下级认知生成之间的不一致。领导所表达的意愿往往针对某一领域、甚至具体问题，但执行情境的复杂性决定了下级政府的行动时常与其它问题、政策粘连在一起[15]，下级政府的行动认知是综合政策设计、执行者素质、目标群体、政策资源等要素的产物。因此，这种多任务的协调、权衡以及过重的行动压力会使下级政府的行动认知与领导意愿存在一定差异。其次，领导资源配置与下级行动转化需求之间的不匹配。领导在表达与传递自身意愿的同时，理应聚焦于任务的现实情景，以问题为导向，为目标的达成配备必要的资金、人员、权力等行动资源[16]。然而，领导本身还面对多个下级主体间的资源竞争，无法准确掌握下级对资源数量和质量的需求信息，更倾向于其发挥主观能动性、创造性来完成治理任务。当资源约束最终成为下级无法克服的困难时，这将削弱下级行动效能，并抑制领导注意力的驱动作用。最后，领导考核激励与下级动力维持之间的不均衡。考核激励将组织的整体利益和个人利益相联结，有助于引导组织成员朝着预设的方向努力，继而实现组织目标。上级领导考核内容、方式选择、考核频次、力度拿捏、权重、结果使用等具有控制权[17]，那些重结果轻过程、强惩处弱奖励、重领导干部轻一线工作者等偏差性设计，将难以确保考核的科学精准、激励的全面有效，不利于领导注意力驱动效用的发挥。3 案例引介：受领导重视却被执行迟缓的T县项目征地基层政府时常用“项目为王”来表达对项目建设的重视程度，其中征地工作是其基本前提，也是非常关键的一步。就本案例而言，T县位于H省东南部山区、三省交汇处，拥有户籍人口52万人，下辖9个镇和2个乡，其经济条件相对落后，曾为省级贫困县。为谋求更大的发展空间，T县政府也积极加入项目建设的行列，并出于距离和信息优势的考量，将项目建设的征地工作交由辖区内的11个乡镇负责。其中，J镇是县城所在镇，自然成为了项目建设的“主战场”。本部分围绕T县和J镇两级政府的互动过程展开叙述，尝试呈现县领导强势动员项目征地、乡镇政府却执行迟缓的行动差异。本文选择T县项目征地为研究案例，其原因有三个方面：一是项目征地在展现领导注意力特征方面具有较强的代表性。作为项目建设的组成部分，项目征地的行动效率对项目建设整体进程、地方经济发展速度产生重要影响，是包括T县在内的地方各级领导关注的重点内容。依托项目征地案例有助于真实且全面地展示领导向下传递注意力并组织动员的过程及策略。二是T县所辖乡镇在落实县领导注意力驱动的征地任务时，存在选择性执行、拖延执行等行动偏差。这一现象既与征地拆迁依靠“社会情理治理”[18]而进展迅速的研究观点不一致，又与注意力驱动下领导有效动员的理论推理相矛盾，而经验现象与理论假设的背离则催生了目标案例的研究价值。三是项目征地本身的复杂性有利于还原注意力与执行力的非线性关系。T县的征地工作涉及作为委托方的县政府、作为管理方的乡镇政府、作为代理方的乡镇干部以及作为征地对象的民众，多层级、跨系统的主体在时空交错的“坐标”内互动博弈，领导注意力驱动失效的反常现象有其必然的深层原因。为获取翔实的案例素材，笔者分别于2023年5月、7月去往T县，同县项目建设办公室（以下简称为“项目办”）主任、县政府督查室主任以及镇征地拆迁工作专班负责人、镇项目办主任等10余人，围绕项目征地及项目建设整体情况开展为期15天的专题调研活动，后期根据研究需要进行了补充调研，调研形式包括线上和现场访谈等。在实地调研期间，笔者首先前往县项目办，知悉T县项目建设的组织架构、运作流程、进展情况以及存在的困难等；随后在该办公室主任的推荐下，选择J镇作为本文的重点研究对象，针对项目征地的一线人员和管理者进行深度访谈，旨在明确镇政府在征地工作中的核心角色与任务及其与县领导、征地对象之间的互动博弈策略；另外还通过与县督查室、发改局项目股、M镇等相关人员的多次交谈，了解县领导对项目征地的重视程度和管理措施，以对J镇的调研内容进行证实和补充。最终，本研究采用半结构式访谈、开放式交谈、集体访谈等多种形式获取了大量的一手资料，收集了政策文件、会议记录、工作台帐和新闻报道等公开或内部二手资料；遵照三角检验原则，多渠道、多层次搜集案例资料，力求形成相互印证的“证据三角形”。3.2“强压强推”：T县领导对项目征地的注意力表达注意力的层级一致性是任务贯彻落实的基本前提，T县领导通过亲自动员协调、工作专班组建、监督控制的方式，赋予项目征地工作极高的“合法性承载”[19]，进而表达自身注意力偏好。项目建设是高质量经济发展的“硬”支撑，“抓项目”“抓投资”是各级地方政府工作的重中之重。T县领导在上级任务分解与民众诉求回应的双重压力下高度重视项目建设。一方面，T县所在的X市自2022年起将“拼搏赶超”作为经济发展的工作理念和行动方式，聚焦投资和项目建设等重点领域，按月度、季度和年度开展项目前期谋划、后续推进和争资引资情况的评比排名。基于排名结果，该市会对进步明显的县市区给予大会表扬和经济奖励，对排名持续落后的县市区则采取通报批评、领导约谈等惩戒措施。另一方面，项目建设本身及其牵涉的土地征用问题与民众切身利益紧密关联，民众诉求和潜在的社会阻力要求县领导及时为项目建设“把脉问诊”。如城区学位紧缺是T县重大民生问题之一，县委书记曾公开承诺于2023年9月秋季开学前建设完工5所学校，但这些项目的实际征地工作难度较大，截止7月底仍有95.4亩青苗补偿、180座坟墓搬迁和7户房屋拆迁工作未落实到位。正如县政府督查室主任说所的那般：“经济建设项目和民生相关联的时候，领导就特别关注，尤其是教育。因为教育涉及开学问题，现在有些学校建的慢，拆迁拆不下来。但九月份又必须要开学，如果搞不完，那么多学生往哪放？所以领导就一直施压。”（访谈记录：RHN20230718)具体而言，T县领导主要通过会议、专题调研、现场督办等形式向下传递压力、动员部署行动。2023年，县委书记和县长就亲自带队调研项目建设工作近40次，召开项目建设动员会、会商会、推进会、督办会等50余次,随时了解项目征迁及后续建设的最新进展。特别是在每月一次的全县投资和项目建设工作会议上，县委书记多次重申项目建设充当经济发展的“牛鼻子”的重要地位，强调“周调度、月会商、季通报”的项目建设机制，明确“一对一、点对点、实打实”的项目建设精细化要求，就该项任务的落实向下级出一种可信性承诺或威胁信号。“组织是相互依赖的活动与人员、资源和信息的汇聚”[20]，优化组织架构有助于领导统一利益偏好、协调行动资源。就项目建设而言，T县政府构建了“一办三指挥部”的组织布局。其中，县项目办内设于县政府办公室，负责全县的项目建库、项目督办和资金核查工作。为项目建设的简便管理，整个县城被划分为城东（下辖5个村、3个社区）、城北（下辖2个村、2个社区）、城西南（下辖2个村、6个社区）三个片区，每个片区成立1个项目建设总指挥部，由相关的县级领导担任指挥长，并在总指挥部之下，对重点项目设立分指挥部。在上级领导的要求下，J镇政府沿用片区管理方式，在各片区内设立1名书记、1名主任（均由J镇党委政府领导班子成员担任）来统筹推进整个片区的征地拆迁任务，并根据项目需求组建若干征地拆迁工作专班。工作专班本质上是区别于传统科层组织结构的治理机制创新，具备“事务导向定位、班组灵活组建、成员多元吸纳”[21]等特征，这在J镇的工作专班组建中也多有体现。其一，工作专班的目标明确，其需要在县领导给定的期限内完成指定地块的征地拆迁任务，具体包括征地协议签订、青苗补偿、坟墓搬迁、房屋拆迁四项工作。其二，J镇政府指派数名乡镇干部，并从镇直部门、社区抽调部分干部作为专班成员，专门负责征地拆迁的补偿方案协商、矛盾调解、诉求处理等协调服务事项。其三，征地拆迁工作专班的灵活性强，其存续时间取决于具体征地工作的完成进度，班组成员搭配不固定。正如镇项目办主任所提到的：“县里给镇里下任务，我们（镇）就会把任务分派给相应的片区，再由片区领导组建工作专班来具体落实（任务）。当某块地征完了，负责这个任务的专班也就解散，原专班成员要么补充到其他专班，要么等待后续新的项目……所以说，片区和成员基本上是不变的，但专班的设置具有弹性，没有固定的数量和人员，三个片区的成员可以在各自片区内自由拆分组合。”（访谈记录：ZLH20230721）“紧盯项目进度”是T县领导对J镇征地代理工作的考核方式之一。在此，时间成为一种治理工具，时间的长度、节奏、弹性及掌控权既是注意力时间配置的基本维度[22]，也是领导注意力驱动的重要抓手。具体而言，单个征地任务以时间为标尺确立行动目标，且对于时间的刚性约束较强。“项目建设的时间期限根据用地需求来具体安排，像泄洪、防汛这些民生项目，县里要得急的话时间就紧一点，而有些项目可以适当放宽。”（RHN20230718）而整体项目建设情况则被纳入乡镇工作目标责任制的年度考核范围，其指标占考核总分的20%，县政府会根据乡镇当年完成的征地情况，为其评定优秀、合格或不合格等级。同时，在下管一级的原则下，上级政府对下级干部的职位调整具有自主决定权，这是组织控制的关键凭借。为提升乡镇对征地工作的重视程度，T县县委书记也会通过“用人权”向下施压。正如J镇办公室主任提到的：“对于那些重要项目，上面会把担子直接压给（镇委）书记和镇长，要求他们亲自带队，在规定的时间完成规定的征地亩数。（我）记得有次在一个产业园项目的征地工作会议上，县委书记明确说了这次的任务只许成功，否则就关系到镇领导的‘帽子’，搞不定就换人，反正当时搞得我们都很紧张。”（访谈记录：WSX20231220）另外，T县政府以“月”为周期对征地工作进行过程控制。为确保领导注意力始终嵌于行动过程，T县纪委、县政府督查室和县项目办成立了专项督查组，于每月13日跟踪征地进展情况，通过听汇报、开座谈会、现场查看等方式向J镇强化组织压力，以此维持下级执行动力，推进J镇征地工作进度。再者，针对那些工期紧张的重点项目，县政府还采取了倒排工期的控制方式，即通过确定项目最终完工时间，向前拟定每一阶段的任务要求与完工时间，来保障项目按时按质按量完成。其中重点项目的判定标准主要有两种，一类是项目的投资金额较大，另一类是项目的社会影响较为广泛。以7月为例，T县主要领导于月初在J镇召开了项目征地动员大会，提出“最后奋战100天”的目标与口号，就三个片区有关市政工程、道路建设、教育、安置点建设等19个重大项目制定了集中攻坚月的倒排工期表（表1），并要求每周上报完成情况。显著性是组织处理事务的机制之一，即对显著或生动事件赋予较高权重，而对不显著事件赋予较低关注度[23]。项目征地在县领导注意力的驱动下，理应被置于镇政府的注意力舞台中央。但在实际执行过程中，J镇却呈现出浮于表面、知难而退的应付性执行样态，即一方面基于工作分工，按部就班、择易而行地开展矛盾协调工作；另一方面，对无法解决、解决难度较大的问题采取问题上推的执行策略，将棘手的“皮球”踢还给县政府，部分征地工作因此处于搁置不前的状态。基层政府处于行政压力和执行阻力共存的“挤压型情境”中，可以借用情感、关系、利益等非正式手段完成正式任务[18]。在本案例中，矛盾协调是J镇政府在项目征地中的核心职责，但“做工作”并非一蹴而就，即使在工作人员多次上门、轮流上阵后也可能协调无果。西南片区的一位专班成员抱怨到：“基层干部是最难做的，特别是我们搞征地拆迁的。你既不能突破上面的一些条条框框，但又要达到目的，这是最难的。”（访谈记录：YCL20230728）基于此，J镇在长期经验积累中形成了相对固定的协调步骤与顺序，用以指导专班工作、化简行动复杂性。首先，专班成员在村（社区）干部的协助下登门听诉求、讲政策，争取赢得征地对象的理解与支持；其次，当前期协调无果时，专班成员可以利用征地对象的人际关系网，请其亲戚朋友通过人情加压、关系担保等方式从旁斡旋；再次，利益交换也是协调征地拆迁矛盾的重要工具，如民众可能因拆迁后的住房安置地点不称心而不愿配合，为此专班会开出建房免费“下基脚”的优惠条件来换取民众的让步。面对复杂多变的征地任务，J镇还会基于风险分层机制，对不同事项采取轻重有别、收放有度的执行方式。一般来讲，青苗补偿、坟墓搬迁比房屋拆迁所涉及的风险低、执行难度小，对此动用的手段相对“强硬”一些。就青苗补偿而言，在符合多次上门的次数要求后（一般要求达到十次及以上），征地拆迁专班会按照赔偿的政策标准，将赔偿款直接打到征地对象的账户上，等钱一到位就开始后续的土地清理工作。就坟墓搬迁而言，除选址、赔偿等共有问题之外，其特殊性在于迁坟涉及当地的丧葬习俗和封建迷信，即所谓的“风水问题”。针对这种情况，专班成员在上门协调的基础上，还借助县殡改办的力量联合行动，促使征迁任务顺利推进。但就房屋拆迁而言，城东片区专班负责人直言：“都说是征地难，青苗补偿、坟墓搬迁难，但是现在拆迁是难中之难。”（访谈记录：HSB20230727）其具体包括集中安置和拆迁赔偿两大问题。由于房屋涉及的资产价值较高、利益关系较为复杂，专班成员稍有不慎就会激化利益矛盾，故采用相对“柔和”的执行方式，如多次上门协调、给予优惠条件、带领民众到安置点观看并现场说服等。需强调的是，这些行动仍在J镇的职责和能力范围内，一旦民众诉求突破政策规定或需要上级政府介入，其就会策略性地“退居二线”。正如城北片区专班负责人所指出的：“我们J镇就是严格执行县里面的标准，通过做思想工作、多次上门来感化他们，让他们理解政策。但是有些超出我们能力范围但又比较合理的诉求，那就上报给县指挥部，由县指挥部集体研究，再来解决这个事情。”（访谈记录：LFT20230725）J镇以资源禀赋和执行能力为限度，当征地工作出现复杂、不易处理的问题时，其会着重强调征地进程阻滞的客观原因。一是政策变动导致的征地阻力大。如征用村集体土地时，原先政策要求按项目用地性质提取一定比例的村组预留发展用地，但2021年出台的《T县土地储备和前期开发暂行办法》规定“取消城区规划范围内的村组预留发展用地，按征地面积每亩2万元的标准提取村组发展基金”。这使已报批办理预留发展用地的村集体多有怨言，其原因在于预留发展用地比发展基金的资产价值更高，且按新政策提取的发展基金甚至无法弥补预留发展用地的办理成本。二是历史遗留问题导致的征地阻力大，包括因县主要领导变动，往届领导承诺的安置点建设、工程设施及其它征地条件无法兑现；某些家庭或村集体要求将历次征地积存的矛盾在这次征地过程中一次性解决等。城西南片区专班负责人如是说道：“有的问题都积压十多年了，放在以前或许还可以解决，但是现在的政策越来越规范了，从某种角度说是越来越紧，根本没办法解决。一方面，按老百姓他们自己说的那是正当诉求，但是按政府来说确实又解决不了，所以这就成了一个死结。”（访谈记录：XYM20230728）最终，J镇以超出自身权力范围为由，将问题通过请示汇报的方式推还给县政府。诚如城东片区负责人所言：“有些实际问题不合政策，但是从老百姓的角度出发，它是合情合理，所以说这个事就要人性化处理。但人性化处理不能说是专班负责，也不是J镇政府来负责，而是要在县级层面协调。”（访谈记录：HSB20230727）然而，当所有项目的疑难问题都堆积到县领导面前时，由于领导注意力有限、政策调整不及时等，征地工作的整体进程会被进一步搁置。因此，就执行层面而言，J镇政府可以说完成了绝大部分的工作任务，但从实际结果来看，由于征地工作难度较大且广泛存在，J镇所承担的该项任务最终难以全部完成。“一般情况下，绝大部分项目能够达到预期要求，但有些实在解决不了的问题，尤其是在县级层面都不能协调解决的问题，那我们也无能为力。”（访谈记录：LFT20230725）受县领导高度重视的项目征地，在镇一级却出现执行迟缓的反常现象，这是注意力驱动失效的典型案例。本文基于层级失配的解释框架，从认知、资源和激励这三种结构要素在T县领导注意力驱动过程中的实际适配情况来回答上述问题。具体来看，主观认知偏差、行动资源限制、组织激励失衡使得J镇政府难以有效回应县领导注意力，继而阻碍征地工作的有序开展。J镇政府所处的治理情景、组织层级决定了J镇政府的主观认知与上级领导存在一定偏差，但县政府在政策设计时显然未对上述问题进行充分考虑。一方面，行动主体整合是任务落实的关键[24]，而建立起以合作为中心的“认知共同体”又以政策认同为基础。由于政策设计本身的不近民意，且大部分专班成员为本地人，更容易置身于征地对象的处境思考问题，J镇政府凭借着自身的理性判断和情感联结，对部分政策方案，如失地农民养老保险缴纳方式、住房安置点设置等认同度较低，较难与T县政府达成行动共识。其中一位多年从事项目征地的工作人员就此反映道：“安置点的选址可以说是不太尽民意，就是（县政府）选择的那个地方太偏了。老百姓原先住的房子还离县城近一点，但现在把他的房子拆掉，把他安置到城郊去了……也不是说（县）政府不去帮老百姓解决问题，但是解决的时候可能少一点人性化的设计。”（访谈记录：DCX20230727）另一方面，作为项目征地的代理方，J镇政府虽只负责征地等项目建设的前期工作，不参与后续的建设环节，但需面对在此过程中衍生出的社会矛盾及其后续演变，主观上就不太愿意贴合县领导缺乏足够资源支撑的注意力分配。资源是组织能力变现的重要来源，县政府对项目征地的资源约束会直接削弱J镇的行动能力。在资金方面，非正式执行难以填补“赔偿鸿沟”。遵循治理规律、贴合民众诉求是政府有效治理的根基，当政策制定脱离地方实际时，以情感为中心的非正式执行终将于事无补。2022年，T县政府出台的《关于实施T县被征土地地上附着物及青苗补偿标准的公告》规定，被征土地上青苗补偿标准为一般耕地1990元/亩、菜地2189元/亩；坟墓搬迁补偿标准分别是无主坟墓1500元/座、老坟3000元/座、新坟（三年以内）5000元/座，但T县以前的青苗补偿和坟墓搬迁的赔偿标准为每亩（座）5000元、6000元或7000元三档，新政策的补偿标准远低于先前的惯例，无法获取民众的支持，在实际征地过程中难以落地。经J镇与其他乡镇的共同反映，青苗补偿和坟墓搬迁的赔偿标准最终按原定惯例执行，避免标准过低过高影响政府征地赔偿的公平性。尽管如此，随着生活成本的提高，民众对征地拆迁的赔偿预期早已超出惯例所提供的标准，“做工作”的难度仍在不断上升。在人员方面，人少能弱使得任务负担积聚。尽管工作专班的组建为资源整合提供契机，但T县政府也只于2017年抽调了十几名人员来协助J镇项目征地，脱离了资源持续保障的工作专班好似一座休眠的“火山”，因结构调整而潜存的执行能力有待重新唤醒。以城东片区为例，该片区目前的在建项目有21个，但片区工作人员共23人，其中属于J镇在职在编的正式干部为9人，剩余的则是部门抽调或村（社区）专职聘用人员。平均而言，每个征地拆迁工作专班由两到三人组成，一个专班成员需要同时负责两个及以上的征地任务，且J镇干部队伍“青黄不接”的问题使专班成员数量仍在减少，人员紧张问题不断强化。另外，项目征地的特殊性使其对专班成员有关意图洞察、沟通协调、纾困解难等能力提出更高要求。但J镇工作专班的成员流动较为频繁，在能力建设方面增加了人员重置成本，影响征地工作效率。在权力方面，规制收紧致使行动自主性受限。地方自主性依赖于上位制度空间，通过向下把握执行机遇，能实现地方的有效治理[25]。J镇政府的行动自主性受限主要体现在县政府对资金使用规则的变更上。原先项目征地的资金通过“打包”的形式下发给镇政府，要求J镇在给定资金限额内完成青苗补偿、坟墓搬迁等“一揽子”工作。此时的资金申报使用只涉及镇一级，从赔偿协议签订到资金拨付补偿的全过程最快可在一天之内实现。但随着政策的调整，征地资金的申报使用方式改为实报实销制，由县政府委托城发集团进行代付。J镇政府需要把协商好的拟赔偿金额逐笔上报给城发集团，经集团内部层层审批确认后，再将赔偿款拨付给赔偿对象。这使得变更后的报账流程繁琐、资金审核周期长、打款到账时间久。一方面，工期紧张的项目建设任务会因赔偿款未到账、征地对象不愿交付土地而被耽搁，甚至赔偿久悬不决的问题还会导致民众的事后反悔。更重要的是，报账方式的变更意味着县政府将原先交由镇政府的部分资源配置权上移，征地任务从原先的“行政发包”转变成“高度集权”的治理模式[26]，这极大压缩了J镇政府的行动空间，抑制了专班成员的行动积极性。在项目征地中，任务的传递存在从县政府到镇领导、再到工作专班的双重委托代理关系，但T县对J镇的考核机制呈现出负向激励强于正向激励、政治激励多于经济激励的特征，激励手段的针对性、可行性不强，无法激发镇领导尤其是工作专班“想点子”“出奇招”，进而攻坚克难。在镇领导层面，征地工作是县领导交办给下级乡镇的其他事项，属于乡镇一级官员的“竞逐性任务”[27]，项目征地绩效与其政治晋升相挂钩。当征地任务拖累项目建设整体进度时，县领导在必要时会通过通报批评、约谈、调离岗位等方式向镇领导施压。正如T县项目办主任所说的：“关于项目征地的处分，县里主要还是针对各乡镇的主要领导，具体到专班、到个人，目前还没有。”（访谈记录：WXW20230720）然而，这一征地绩效的实现还需以上级资源保障为依托。在资源保障不足的情况下，J镇领导赢得了同县政府讨价还价的空间，上级政府向镇领导施加的政治压力，甚至是有关“用人权”的威慑力也都随即被削弱。总之，第一层委托代理关系中的激励效用因其他要素的匮乏被意外削弱，而上级领导亦深知此理。J镇一位分管征地工作的领导坦言：“镇里的征地速度缓慢，跟县里面的资金有很大的关系，你换个书记镇长来也是这种局面。这跟‘光让马儿跑，不给马吃草’是一个道理。”（访谈记录：LCW20230721）在工作专班层面，专班成员是征地压力的最终承受者，需要在按时完成任务和不突破政策规定之间寻找平衡点。J镇领导在接收上级领导施加的政治压力后，会将其继续向下传递，但专班成员凭借自身在征地方面的经验优势，使得镇领导对其依赖性更强。也就是说，在第二层委托代理关系中，负向激励因激励双方的地位倒置而明显失灵，且正向激励的缺位又进一步消解了专班成员的执行意愿。一方面，T县政府原本为重点项目建设的工作人员设置了激励措施，对考核优秀、合格、基本合格的公职人员分别发放4000元、3000元和2000元的奖励。然而，这一经济激励在后来被突然取消，现有的考核制度更多只针对镇领导群体，尚未深入覆盖到一线执行者，使注意力驱动的作用对象留有缺口。另一方面，J镇干部基于县内其他乡镇的横向比较，认为自身遭受了“多劳少得”的不公平待遇，存在懈怠心理和厌战情绪。城北片区的一名专班成员向笔者反映：“相对来说，我们比其他乡镇干部做的工作要多，但跟他们的待遇是一样的，甚至比他们还少一些。因为我们J镇在县城里面，其他10个乡镇的每个干部就会比我们每月多500块钱的下乡补助。”（访谈记录：ZBX20230725）综上，T县领导注意力与J镇政府执行力难以实现结构要素的层级适配，即注意力驱动由于尚未满足领导意愿呈现与下级认知生成之间的一致性、领导资源配置与下级行动转化需求之间的匹配性、领导考核激励与下级动力维持之间的均衡性要求而被宣告失效。通过对T县项目征地的案例分析，可以发现：第一，注意力驱动并不必然产生积极效果。领导注意力驱动是将政治意图嵌入行政过程的重要机制，尤其对法治建设相对薄弱的基层治理来说颇为灵验，但T县项目征地作为深受县领导重视的任务，在实践过程中并未落实到位。因此，注意力驱动的有效性不是一种不证自明的立论前提，需要立足于治理情景加以解析。第二，层级失配是注意力驱动失效的关键因素。自上而下的权力施加和自下而上的有效回应是注意力驱动的一体两面，而下级组织的有效回应要以注意力结构要素的层级适配为基础。当注意力结构要素出现层级失配，即领导意愿呈现与下级认知生成不一致、资源配置与下级行动转化需求不匹配、考核激励与下级动力维持不均衡时，领导注意力将无法为组织输入必要的执行意愿和能力。第三，作为负向激励手段的“摘帽子”对注意力驱动的影响力低于理论界的认知预期。如果说包含任免、考核和奖惩在内的“治官权”是上级领导控制下级组织行为的一组“王牌”[28]，那“用人权”无疑是其中的一张“底牌”，下级官员会因上级掌握着决定自身政治生命的“用人权”而对其绝对服从。但从本案例来看，这张“底牌”并非“神牌”，其作用的发挥受制于资源和认知。当领导难以提供必要的资源却仍以“用人权”进行施压时，下级官员可以凭借资源保障不足这一客观事实为自己辩解，而前期工作基础、工作经验以及乡镇征地任务人手紧张等也构成了人员调整的掣肘因素。本文的研究贡献包括两个方面：第一，从“自下而上”的视角丰富了注意力分配的研究范畴。注意力分配是当前学术研究的热点之一，但已有文献大多遵循领导主观意愿依附于组织权力向下施压的惯常注意力分配过程[29]，沿用“自上而下”的视角探究注意力分配的影响因素、作用机制和治理效能等，对下级的注意力遵从与回应讨论不足。事实上，注意力驱动看似属于一级政府或领导个体的行动，实际上反映着纵向府际间的互动逻辑。因此，本文将层级关系纳入影响注意力驱动的变量体系之中，从下级政府的消极回应来反思领导注意力驱动为何失效，以此拓宽注意力分配的研究路径。第二，揭示了领导注意力驱动失效的内在机理，打破了领导注意力驱动必然产生有效执行的“预设”。认知生成、行动转化和动力维持是下级组织回应领导注意力的结构性要素，而这又与上级领导的意愿呈现、资源配置和考核激励息息相关。只有分别实现三组注意力结构要素之间的一致性、匹配性和均衡性，下级组织才会以有效执行的方式向上作出积极回应，亦即领导注意力驱动才得以有效。因此，本研究立足于纵向政府层级场域，以注意力结构要素为中介体，构建了导致领导注意力驱动意外失效的层级失配解释框架，为理解辨识领导注意力驱动的效用条件提供了观察切口。需要说明的是，本文并非冠以注意力分配的帽子而对避责问题进行重复研究，J镇政府的消极回应并非出自避责动机。政府避责是指政府部门及其人员为规避自身职位所带来的直接或潜在责任风险而采取的行动策略[30]，其直接原因在于问责机制的存在与强化。但在本案例中，J镇政府并没有规避责任风险，实际上是由于注意力结构要素的层级失配，特别是上级资源保障不足而难以完成领导重视的征地任务，且J镇政府亦紧抓这一合理诉求同上级博弈，因而不惧怕被问责。换言之，下级政府的消极回应不是因其无力承受问责压力而主动退缩的结果，而是注意力驱动失效下的无奈之举。注意力有效转化为执行力的关键在于认知、资源和激励的层级适配，这也是文初提到的生态文明建设、反腐败和脱贫攻坚等任务能在领导注意力驱动下顺利落地的根本缘由。本文还存在进一步研究的空间：首先，本文主要讨论县乡之间的注意力互动过程，层级失配的分析框架未必能够解释其他层级政府的注意力驱动乏力的内在机理。其次，本文虽然提出了领导注意力分配有效运行的条件，但针对如何进一步完善领导注意力分配，限于主题和篇幅，本文并没有提出可行的优化进路。这些问题有待未来研究的进一步补充和完善，即扩大针对基层政府的案例样本，多维度检验理论推理的真实性和可靠性；关注不同层级的领导注意力驱动现象，找寻基于层级变量的领导注意力驱动效用及其实现机制等方面的异同；探究优化领导注意力分配的政策建议，从注意力的输入、交互和输出等多个层面入手，让领导注意力分配更加优化。（参考文献略）
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编辑 | 嘉言宣轶
审核 | 清风
