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作者：刘元鹏
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水利基础设施是经济社会发展的重要支撑，对保障国家粮食安全和水安全、全面推进乡村振兴、提升防灾减灾能力均具有重要作用。党的十八大以来，习近平总书记站在实现中华民族永续发展的战略高度，开创性提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，形成了科学严谨、逻辑严密、系统完备的理论体系，系统回答了新时代为什么做好治水工作、做好什么样的治水工作、怎样做好治水工作等一系列重大理论和实践问题，为推进新时代治水提供了强大思想武器。
水利工程点多、面广、量大，尤其是重大水利工程吸纳投资大、产业链条长、创造就业机会多，拉动经济增长作用明显。然而，长期以来，水利工程受建设周期长、资金回报率低等方面制约，资金来源以财政投入为主，投融资渠道较为单一。随着水利工程大规模建设，保障投资需求将面临巨大压力。创新水利投融资机制，拓宽投融资渠道，是有效扩大水利投资规模、提高水利发展质量的重要举措。
01
水利项目投融资现状及问题
水利项目投融资现状
近年来我国政府积极拓展水利工程投融资渠道，力求多渠道筹措建设资金，从政策层面加大顶层设计，进一步鼓励社会资本投资水利项目。仅2022年中央层面就先后出台多轮政策，全部围绕着水利项目投融资。
从资金来源看，水利建设投资资金主要来源有：中央政府投资、地方政府投资、国内贷款、利用外资、企业和私人投资、债券及其他投资。按照资金性质，中央政府和地方政府投资均为财政资金，两者合计占到80%左右，且较为稳定。企业和私人投资统称为社会资本投资，占比逐年提高，如下图所示。
2007年—2021年水利建设投资中社会资本投资占比
数据来源：《水利发展统计公报》，http://www.mwr.gov.cn
水利项目投融资困境
一是对财政资金依赖性强。水利项目的公益性决定了其资金来源以政府财政资金投资为主。目前我国水利项目财政资金投资占比维持在80%左右，与发达国家的70%相比高出10个百分点。随着我国水利项目投资额持续增加，要维持80%的财政投资，财政资金支出压力逐年增大。此外，水利项目中央投资都需要地方财政配套，无形中增加了地方财政支出压力。
2007—2021年全国水利项目投资额及财政资金占比
数据来源：《水利发展统计公报》，http://www.mwr.gov.cn
二是金融支持政策落实难度大。受政策性银行融资条件以及还款来源受限等多方面影响，水利行业利用过桥贷款、抵押补充贷款（PSL）的相关政策已经停止。在国家大规模增加地方政府专项债券的政策背景下，地方申请水利专项债券意识不强、认识不深，一定程度上还存在不敢用、不会用的现象。与土地储备、轨道交通、收费公路等基础设施项目相比，水利专项债券发行规模较小。加之水利资产证券化项目推进缓慢，水利建设项目工程量大、周期长，竣工决算及验收过程较慢，主体参与意愿较弱，地方政府水利专项债券和水利资产证券化发行动力不足。
2007—2021年我国水利项目债券资金占水利项目投资的比例
数据来源：《水利发展统计公报》，http://www.mwr.gov.cn
三是地方水务企业改革缓慢，未能发挥企业融资优势。随着加强地方政府性债务管理政策的出台，地方水利投融资平台公司的融资功能明显削弱。受行业特征、管理体制和产品定价机制等多重因素叠加影响，投融资平台的市场化进程缓慢，资本化运营滞后于水利（务）产业快速发展的需求。随着地方财政投入的缺口扩大，水利投融资平台也出现可持续发展能力不足的问题，甚至可能产生地方债务等系统性金融风险。
四是水利领域政府与社会资本合作项目发展尚未成熟。据全国PPP综合信息平台项目管理库显示，水利相关的PPP项目占比不足5%。且社会资本方主要以国企为主，民营企业参与度低，与国家大力提倡推动PPP项目的初衷不符。随着在建水利PPP项目陆续投入运营，部分项目受达产期延后和水价调价达不到预期等因素影响，项目运营存在难以为继的风险。加之目前PPP项目处于暂停状态，使得水利项目投资融资渠道进一步变窄，项目筹资方式变少。
02
水利项目投融资发展趋势
未来水利建设资金总量需求持续走高
2020年全国水利工作会议明确已提前筹划“十四五”规划重大水利项目储备项目409项，为“十三五”规划的2倍；自2020年起国家布局重点推进150项重大水利工程建设，工程匡算总投资约1.29万亿元。另外，中央明确2025年底前要全面完成现有病险水库除险加固，对新出现的病险水库要及时除险加固。“十三五”以来，水利投资额保持近9%的平均增长速度。因此，面向“十四五”时期这一新的历史起点，贯彻执行党中央统筹推进并积极发挥基础设施建设在惠民生、稳增长、调结构等方面重要作用决策精神，我国将继续大力推进水利基础设施建设，发挥水利投资带动经济发展作用，预期未来水利建设投资仍会保持较大体量。
2015 -2021年中国水利项目投资额及增速（平均增速8.8%）
数据来源：《水利发展统计公报》，http://www.mwr.gov.cn
水利项目市场化融资规模逐步增加
从资金来源渠道看，水利项目投融资来源渠道仍较为单一。长期以来，政府投资是水利基础设施建设资金的主力，银行贷款、利用外资和债券等市场化融资规模总体偏小。后疫情时代，受经济下行压力增加、财税体制改革和地方土地财政萎缩影响，财政投入水利建设的压力将进一步加大。水利建设资金存在较大缺口，对金融、社会资本支持水利建设的需求将更加强烈，随着政策层面顶层设计逐渐完善，越来越多水利项目通过社会资本投资建设。特别是在PPP项目暂停后，以特许经营模式为主的项目开始提速。
水利多渠道融资模式完善还有很大空间
各地经过长期不懈的努力探索，在多渠道筹措水利资金方面取得了长足的进步，如水利债券从无到有，政府专项债支持水利项目类型逐年增加，社会资本参与水利项目类型、方式逐渐多样化，都进一步增加了水利项目投融资渠道。随着市场化改革的进程，一批重大水利项目通过多元筹资方式落地，采用“财政预算资金+政策性贷款+社会投资”的方式来修建，或者采用“部分财政预算资金+地方政府专项债+引入社会投资人”模式等实践将进一步完善。
03
未来水利项目投资模式建议
水利行业主要筹资渠道
考虑到大多数水利项目具有公益性，项目效益很难满足企业财务要求，且市场化不充分，投融资主体过于单一，因此很长一段时间里一直都是由政府主导。近年来政府不断鼓励引导新型筹资模式，利用更多的市场资金来解决水利项目建设问题。目前主要的筹资渠道有：申请财政资金、申请地方政府专项债券、特许经营、社会资本投资、组合筹资等。
申请财政资金指项目建设所需资金全部由财政预算资金投资建设。公益性水利项目由于缺乏收费机制，项目收益较弱，建设所需资金主要依靠财政资金。
申请地方政府专项债券是指项目实施主体通过申报地方政府专项债筹集项目建设资金，以项目运营期产生的收益偿还专项债利息和本金。该种筹资方式主要针对项目收益能够覆盖专项债本息，且政府出项目资本金的情形。
特许经营模式下项目实施主体通过引入社会资本，解决项目建设资金问题。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与水利基础设施等公益性项目投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
社会资本投资是指项目建设资金全部由市场主体出资，项目建成后的收益来回报各投资主体，并偿还项目建设过程中融资的利息和本金。目前水利项目建设领域最常见的是EOD模式，通过水环境治理项目改善产业导入环境，最终实现产业收益反哺水环境治理投资。
组合筹资建设是指多种投资模式组合使用，达到项目建设所需资金来源多元化，如“特许经营+专项债”“财政资金+专项债+银行贷款”等。
新时期水利项目投融资方式选择
积极争取预算内资金
水利项目的公益性，使得水利项目很难完全由市场主导投资，未来很长一段时间仍然以政府预算内资金投资为主。各级水务主管部门要抢抓政策机遇，紧盯国家和地方相关政策，增强资金争取工作的主动性和积极性，紧紧围绕国家政策导向和资金投向，加大前期项目谋划储备力度，以项目为导向，积极争取中央、省级专项资金支持重点项目建设。
2.合理使用债务资金
一方面加大对地方政府专项债的使用。地方政府专项债券以单项政府基金或专项收入为偿债来源，要求项目预期收益能覆盖本息，达到项目自身收益平衡。因准公益类水利项目具有一定的收费机制，故在项目能够实现自身收益平衡的条件下，可尽可能申请地方政府专项债。另一方面可合理撬动银行资金，统筹考虑利率、期限等贷款条件。以工程资产和稳定的水费预期收益权为主作为质押是撬动银行融资的基础条件，在项目资本金足额到位的情况下，利用银行贷款能够获取较高额度的贷款，符合水利工程建设资金需求量大的特点。
3.持续推进特许经营模式
社会资本的投入需要满足合理的回报，而水利工程通常更多贡献于社会综合效益，依托项目使用者付费财务效益通常不能满足社会资本投资回报诉求。因此，在制定特许经营合作方案中，一是要结合水利工程实际情况、考虑水利工程内部和外部效益，为水利工程设计科学合理的回报机制。二是构建透明公开的项目综合信息交流平台，公开透明的信息查阅渠道可为社会投资树立信心。三是建立项目全周期绩效评价体系，加强对利益相关者利益权利的维护。四是综合考虑水利项目调价机制，在社会能够承受的范围内执行调价机制，尽可能使项目成为使用者付费项目，减少政府财政支出压力。
4.存量盘活模式——REITs
应用REITs模式可盘活存量，实现水利工程资产增值，为后续水利工程新建项目夯实基础，弥补水利工程短板，促进投资稳定，在水利工程项目中构建良性投融资循环。区别于发债募资、财政投入，REITs模式不会增加债务风险，可降低杠杆率，减缓财政压力。REITs模式应用到水利基础设施建设中时，一是应注意健全规章制度体系，目前我国产业基金方面的法律法规仍处于空白状态；二是需提升基金监管力度，相关管理部门可以牵头建立完善的信息披露制度，并针对违规行为制定出具体的判定标准和惩处办法，为信息披露制度的有效实施奠定基础；三是加强配套建设管理，有效降低出现投资风险的概率。此外，可衔接已实施的政府与社会资本合作水利项目，由于该类水利工程项目已实现稳定收益，满足REITs模式应用条件，可将已落地政府与社会资本合作模式的水利工程作为REITs模式应用切入点，选取PPP或者特许经营项目法人股权作为水利工程基础资产，应用REITs模式开展试点，以此来解决REITs模式准入门槛较高的痛点。
5.以EOD模式投资建设部分水利项目
EOD模式采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，可推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进、一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。有的水利工程本质上即可视为环境保护工程，如流域治理、污水处理等，建议地方政府根据水利项目具体情况，积极借鉴和利用EOD理念和政策，统筹水利与环境、水利与区域的协同发展和一体化发展，探索“水利建设+资源开发+资本运作”的有机结合，发掘和利用水利工程外溢价值。
6.探索水安全保障导向的开发
水安全保障导向的开发（Water-security-guarantee Oriented Development，简称WOD）模式，是创新水利项目市场投资的新渠道。水安全保障工程具有公益性强、投资规模大、财务收益率低、回报周期长等投融资特征，存在投融资渠道单一、建设资金不足等突出瓶颈，亟须通过新型模式吸引更多社会资金支持。水安全保障项目融资存在的最大问题是缺少现金流和抵押物，WOD模式通过构建“增肥哺瘦”机制，为开展市场化融资奠定了基础，丰富了现有水安全保障项目投融资方式和工具。因此建议，将WOD模式作为未来水安全保障项目实施的主要工具，在WOD模式的实践中遵循“两山”转化和水生态产品价值实现的底层逻辑，可包含多种产业，形成“1+N”（一主多辅）或多业态互补的产业布局。
图片来源：unsplash.com/pexels.com
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