雄安新区生态空间用途管制实施路径思考

党的二十届三中全会提出，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。这是继2013年党的十八届三中全会首次提出国土空间用途管制后作出的新一轮重大改革部署。

作为国土空间开发保护的重要手段，国土空间用途管制对于构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，且安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局具有重要意义。

为此，雄安新区加快了建设绿色发展典范城市的步伐，致力构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局，积极探索形成科学合理的生态空间用途管制机制。

2017年印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》首次明确了生态空间概念，即具有自然属性、以提供生态产品或服务为主导功能的国土空间，并与农业空间、城镇空间共同构成完整的国土空间。根据国土空间规划分区划定原则，生态空间可划分为核心保护区和一般生态空间。其中，核心保护区是生态保护红线范围内区域，重点保护生态系统的完整性和功能性，目前已形成较为明确的用途管制规则；一般生态空间位于永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界外，用于维持生态平衡并允许一定的合理利用，目前尚未形成系统性的用途管制规则。

生态用地是生态空间的主要载体，具有调节区域气候、稳定区域生态环境、涵养水源、净化空气等功能。国内众多学者对生态用地分类进行了深入探索，总体来看主要包括两种方式。一是采用定量评估方法划分生态用地，如从生态系统服务功能入手，根据生态干扰度构建了生态用地分类体系。二是从功能角度定性划分生态用地，如：从土地功能视角出发，认为凡是具有生态服务功能、对于生态系统和生物生境保护具有重要作用的土地都可视为生态用地，包括耕地、林地、草地、水域和沼泽等；从主导功能视角出发，认为生态用地是指以发挥自然生态功能为主的土地，包括生态系统服务功能重要或生态环境脆弱、生态敏感性较高区域，以及林地、草地、水域、其他土地等，但不包含耕地。

综上，笔者认为，生态空间从广义上理解，应从空间形态和主导功能视角进行划分，生态用地可以作为生态空间的主要载体，但不能作为唯一载体，生态空间也应包含具有生态复合功能的一些生产、生活用地。因此，从管理实践的角度，为构建结构合理、空间有序、功能完备的生态空间，实现空间用途精细化管理，笔者建议，生态空间尤其是一般生态空间用途管制规则，应细化到具体的用地分类。

我国部分地区如北京、上海、广东广州、香港等地在生态空间用途管制方面进行了探索，主要采取了规划引导和分区分级管控等措施，根据各地面临的具体问题，创新生态用地管理模式，以适应不同的生态需求和挑战。笔者对这些地区的经验归纳、分析如下。

编制专项规划，引导生态空间用途管制实施。部分地区以国土空间总体规划为基础，编制专项规划，细化各级生态空间分区总体保护目标，从总量管控、空间准入、规划许可和建设要求等方面，明确空间开发利用和保护要求。如，为优化非建设资源要素的空间布局，北京城市副中心编制了非建设空间土地资源管控规划，并制定了详细行动计划，推动高质量森林成带连网、田林水空间和谐有序交融，引导实现“田成方、林成网、水韵林海、绿野田园”的绿色空间格局。又如，上海建立了全域全要素国土空间管控体系，创新城镇开发边界外规划实施政策，构建了面向实施的郊野单元规划，进一步完善用途管制制度，有力促进了城乡融合发展。

科学合理分区，实施分区分级差别化管控。部分地区按照生态空间的生态功能重要程度，遵循不交叉、不重叠、全覆盖的原则，科学、简明地划定生态空间分区。如，北京强化全域全要素国土生态空间管控，将全市生态安全格局划分为底线安全格局、一般安全格局和理想安全格局，制定分级差异化管制政策和规则，形成面向多维度生态要素的生态空间分类管控体系。又如，浙江省安吉县根据县域地形地貌特征和区域主导功能不同，将自然生态空间划分为生态经济综合发展片区、生态农旅混合片区、生态旅游特色片区和人居环境保障片区，分区确定用途管制准入标准。

制定法律法规，为用途管制提供法治保障。为提升国土空间治理能力，推动生态空间用途管制的实施和监督，部分地区通过制定法律条例，明确生态空间用途管制要求，用法律的权威性保障生态文明的建设。如，2018年7月施行的《广州市湿地保护规定》，设立了“海珠湿地保护特别规定”专章，明确了海珠湿地的保护范围、准入要求、管理机构和管控措施。广州市通过立法确立了海珠湿地永久保护制度，对海珠湿地保护范围及建设控制区的空间准入、建设控高作出了明确规定。又如，四川成都制定了《成都市环城生态区保护条例》，加强环城生态区保护，规范环城生态区规划、建设和管理，明确了违反条例的法律责任。再如，香港通过颁布《郊野公园条例》《林区及郊区条例》等法律法规，划定各类生态空间，明确了规划署、渔农自然护理署、郊野公园及海岸公园委员会的职责，为生态空间管理提供了坚实的法治保障。

坚持问题导向，细化用途管制规则。部分地区立足现状情况及建设需求，平衡建设用地指标及空间生态效益，合理控制建设形态及利用强度。如，北京印发《关于加强本市绿化隔离地区公园建设和管理的指导意见》等文件，提出公园规划范围内建设占地小于200平方米的配套服务设施，不改变土地权属和性质，不占用建设用地指标，不办理用地手续，仍按原地类进行管理，并对公共服务和管理设施的建筑高度进行了严格限定。其同时明确，郊野公园内符合设计规范的部分工程建设项目，可不办理建设用地和建设工程规划审批手续，由区级园林绿化部门加强监督管理。又如，《成都市环城生态区保护条例》通过总体规划来确定环城生态区生态用地和建设用地控制区的规模、用途、形态等要求，明确生态用地内的建筑物、构筑物、道路和铺装场地的总硬化率不得超过6%。

雄安新区规划了“一淀、三带、九片、多廊”的生态空间格局，蓝绿空间约占70%。结合分析已实施的白洋淀生态治理、“千年秀林”、郊野公园等重点生态类项目建设和管理现状，雄安新区生态空间用途管制仍面临三大挑战。一是需要加强管控引导。雄安新区现有规划体系偏重于城镇空间的建设与管理，缺少系统的生态空间实施管控依据，需探索与新区实际情况相匹配的生态用地管控规划指引。二是需要强化统筹管理。当前生态用地的管理涉及自然资源、林草、水利、农业农村、生态环境等多个主管部门，需要逐步完善统筹协调管理机制。三是需要健全用途管制规则。生态用地需配套休闲游憩、教育科普、生态监测等服务设施，生态用地与生产、生活用地之间的用途转换需要进一步明确管制规则。

雄安新区充分借鉴先进城市的工作经验，从规划引导、科学分类、分区管控、明确规则、强化监管等方面，持续探索实施生态空间用途管制，并重点关注生态空间管制模式的落地实施性。

强化规划引导，统筹规划实施。首先，雄安新区依据其总体规划，完善规划传导机制，统筹考虑雄安新区绿色空间专项规划、白洋淀生态保护规划，有序推进片区镇村规划编制，落实关于生态空间的管控要求。其次，雄安新区借鉴北京城市副中心经验，结合自身发展定位及生态空间用途管制需求，研究细化生态空间保护目标、重点任务、部门分工及行动计划，把用途管制要求纳入设计方案审查、项目验收等关键环节，实施全流程管理。最后，雄安新区综合运用全域土地综合整治等政策工具推进规划实施，确保总体规划确定的耕地保护目标、森林覆盖率等蓝绿空间指标有效落地。

细化用地分类，明确空间载体。一是为了将生态空间用途管制要求落实到具体地类管理上，雄安新区结合规划建设实际，制定了《雄安新区规划技术指南（试行）》，按照“横向全覆盖、纵向到设施、开放性定义、可参照对比”的原则，将用地分为12大类、54中类、74小类；创新提出生态用地分类，其中包括耕地、林地、园地、草地、湿地、风景游憩绿地等。二是雄安新区充分考虑生态空间内不同强度的人类活动场景，允许风景游憩绿地中的开发建设强度不高于5%，用于必要的配套服务设施建设。此外，雄安新区结合实践进一步优化用地分类，探索将用途管制要求逐步拓展到其他生态用地。

实行分区管控，区域差异管理。生态空间的功能和结构因地理位置、气候条件和地形特征而异，各区域的生态需求和管控措施各有不同。雄安新区综合考虑总体规划建设布局、区域特征和生态保护目标，依据“一淀、三带、九片、多廊”的生态空间格局，坚持生态优先和功能导向原则，拟将新区一般生态空间划分为湿地生物保护区（主要保护白洋淀重要动植物资源及其自然生境，维护芦苇台田、荷塘等特色景观）、河流生态涵养区（主要保护河流两侧绿色生态廊道，重点保障水质安全、水源涵养）、森林生态保育区（主要发挥森林水源涵养、水土保持等生态功能，修复自然生态本底）和城市绿化隔离区（重点用于构建生态廊道和绿化隔离带，保障城市防洪排涝安全），并根据不同管控分区明确建设项目准入条件和程序，鼓励分区内用地向主导功能转换。

聚焦落地实施，细化管制规则。一是雄安新区分类探索生态空间范围内生态用地与建设用地、生态用地与农用地以及生态用地内部等的用途转换要求，研究制订生态空间用途管制规则，优化生态空间的利用和管理。二是在现行法律法规框架下，雄安新区拟研究采取备案管理、正负面清单、“通则式”管控等用途管制措施，鼓励空间合理转换。三是雄安新区借鉴北京绿化隔离地区管理经验，对生态用地内配套服务设施建设实施分类管控，可考虑对一定占地规模以下的仍按原地类管理。四是雄安新区总结深化风景游憩绿地建设强度管控指标要求，探索实行“约束指标+分区准入”的生态用地用途管制方式。

建设智慧平台，强化监测评估。雄安新区加快建设国土空间规划实施监测网络，充分运用国土空间用途管制监管系统，整合雄安新区多尺度生态空间遥感影像等数据，集成地理信息系统、遥感技术、大数据分析、人工智能等信息化手段，构建生态空间监管应用场景，研发生态空间分析工具，探索开展生态空间动态监测和智能评估，支撑相关部门科学决策，确保生态空间得到合理、有序、可持续的开发利用和有效保护。