耕地“撂荒”“非农化”“非粮化”相关政策

一、什么是耕地“非农化”

指的是耕地被用于农业生产以外的生产经营活动。农业的范围比较大，其中包括粮食种植、林业种植、果蔬种植、水产养殖和禽畜养殖及一些杂粮种植等等。对此，国务院办公厅发布了《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，坚决制止各类耕地“非农化”行为，明确提出六个严禁：

严禁违规占用耕地绿化造林。禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。

严禁超标准建设绿色通道。道路沿线是耕地的，铁路、公路两侧用地范围以外绿化带宽度不得超过5米，其中县乡道路不得超过3米。不得违规在河渠两侧、水库周边占用耕地及永久基本农田超标准建设绿色通道。交通、水利工程建设用地范围内的绿化用地要严格按照有关规定办理建设用地审批手续，其中涉及占用耕地的必须做到占补平衡。禁止以城乡绿化建设等名义违法违规占用耕地。

严禁违规占用耕地挖湖造景。禁止以河流、湿地、湖泊治理为名，擅自占用耕地及永久基本农田挖田造湖、挖湖造景。不准在城市建设中违规占用耕地建设人造湿地公园、人造水利景观。

严禁占用永久基本农田扩大自然保护地。新建的自然保护地应当边界清楚，不准占用永久基本农田。目前已划入自然保护地核心保护区内的永久基本农田要纳入生态退耕、有序退出。

严禁违规占用耕地从事非农建设。加强农村地区建设用地审批和乡村建设规划许可管理，坚持农地农用。不得违反规划搞非农建设、乱占耕地建房等。

严禁违法违规批地用地。批地用地必须符合国土空间规划，凡不符合国土空间规划以及不符合土地管理法律法规和国家产业政策的建设项目，不予批准用地。各地区不得通过擅自调整县乡国土空间规划规避占用永久基本农田审批。

二、什么是耕地“非粮化”

相比“非农化“，“非粮化”更加严格的细化了粮食种植的政策，特指小麦、水稻和玉米这三大主粮以外的种植，也就是说土地在确保这几大主粮的种植面积后。才能种植棉花、大豆、花生或其它杂粮和经济作物，不可以用来种树、挖塘、建厂房、养殖设施等非粮食作物。“非粮化”具体表现为：

大规模流转耕地不种粮食，被盲目用来扩大城镇面积，开发楼盘、修建道路；有的被用来作为开发区，建厂房；还有的随意提高林带标准；或者将大好农田随意用来退耕还林、还草。

占用永久基本农田从事林果业。本来是粮食主产区，被农户自作主张，随意用来种花植树。

挖塘养鱼、非法取土。永久基本农田，被随意用来进行搞养殖，挖塘养鱼。

闲置、荒芜永久基本农田等。对于耕种不方便、种地经济效益较小的地块，或者边远山区、梯田区、农田灌溉不配套地区，部分农户既不流转，也不自种，随意撂荒，因而造成了土地浪费。

针对该现象，国务院办公厅下发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）文件，提出四个禁止：

禁止占用永久基本农田种植苗木花卉草皮。

禁止占用永久基本农田种植水果茶叶等多年生经济作物。

禁止占用永久基本农田挖塘养殖水产。

禁止闲置、荒芜永久基本农田。

三、严禁任何单位和个人闲置、撂荒耕地的依据

（一）《中华人民共和国土地管理法》第三十八条：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。

（二）《中华人民共和国基本农田保护条例》第十八条第一款：禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。第二款：承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。

（三）《中华人民共和国农村土地承包法》第六十四条：土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上的，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。

四、禁止耕地“非农化”“非粮化”的法律法规依据

（一）耕地。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和三十八条：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土；禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。

（二）永久基本农田。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条：禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。《基本农田保护条例》第十七条：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

（三）《中华人民共和国土地管理法》第七十五条：占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（四）《基本农田保护条例》第二十九条：县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。

（五）《基本农田保护条例》第三十三条：占用基本农田建窑、建房、建坟等或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（六）《土地管理法实施条例》第五十一条：违反《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款。

（七）自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发〔2021〕166号）：各地要按照坚决止住新增、稳妥处置存量的原则，对于2020年9月10日《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）和2020年11月4日《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）印发之前，将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应根据实际情况，稳妥审慎处理，不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。两“通知”印发后，违反“通知”精神，未经批准改变永久基本农田耕地地类的，应稳妥处置并整改恢复为耕地；未经批准改变一般耕地地类的，原则上整改恢复为耕地，确实难以恢复的，由县级人民政府统一组织落实耕地“进出平衡”，省级自然资源主管部门会同有关部门督促检查。对于违法违规占用耕地行为，要依法依规严肃查处，涉嫌犯罪的，及时移送司法机关追究刑事责任。对实质性违法建设行为，要从重严处。

（八）财政部和农业农村部联合印发的《关于进一步做好耕地地力保护补贴工作的通知》（财农办〔2021〕11号）、《农业农村部 财政部关于做好2022年农业生产发展等项目实施工作的通知》规定，对抛荒1年以上的耕地，取消次年耕地地力保护补贴资格。

（九）《青海省人民政府办公厅关于印发青海省防止耕地“非粮化”稳定粮食生产工作方案的通知》（青政办〔2021〕6号）规定，规范永久基本农田范围内农业生产经营活动，禁止占用永久基本农田进行“非粮化”生产，禁止闲置、荒芜永久基本农田。认真排查永久基本农田内违规种植苗木、果树、中藏药材、挖塘养鱼、挖砂取土等破坏耕作层行为，一经发现要立即纠正并停止其享受补贴政策，坚决遏制住耕地“非粮化”增量。