致邦案例｜超过65周岁就业的农民工发生工亡的，其近亲属享有要求社会劳动保险基金管理中心先行支付的权利

（一）上诉人以F某“发生工伤时年龄已超过65周岁，不在工伤保险参保范围”为由，进而不予先行支付，于法无据，是对法律的片面理解

1.对于法律规定的解释均应作有利于行政相对人权益的解释。《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”该规定为工伤保险待遇先行支付貌似设置了“用人单位未依法缴纳工伤保险费”这一前提条件，而对该文字表述存在两种不同的解释，一是违反法律规定应缴纳而没有缴纳工伤保险的事实，二是法律规定不能缴纳（这是上诉人的理解，实际上法律没有规定对于超过65周岁的劳动者不能缴纳工伤保险费），当事人也事实上没有缴纳。上诉人采纳了第二种解释，且将政策性文件即苏人社规〔2020〕6 号《关于印发〈江苏省超过法定退休年龄人员和实习生参加工伤保险办法〉的通知》理解为法律，认为“工伤职工F某已超过65周岁，由于仅规定了超过60周岁不满65周岁的‘超龄就业人员’可以缴纳工伤保险的规定[上诉人据此认为超过65周岁的就不能缴纳，或者说超过65周岁者用人单位想缴纳但社保部门不予接收。但《江苏省超过法定退休年龄人员和实习生参加工伤保险办法》（以下简称《超龄就业人员参加工伤保险办法》）并没有规定超过65周岁就不能缴纳工伤保险费]，因而本案工亡者F某因超过65周岁客观上用人单位己无法为其缴纳工伤保险，故并不存在‘未依法为其缴纳工伤保险费’的情形，既然这一情形并不存在，其亲属就当然不能请求上诉人予以先行支付”。然而，根据行政法的基本原则，应当将上述两种解释均认定为“未依法缴纳工伤保险费”。任何行政法律的规定，任何行政机关在作出政策性文件规定时，不得与上位法相冲突，同时也不得减损行政相对人的权利，增加行政相对人的义务，由此，在法律规定包括政策性规定能够做两种以上的解释时，应当做对行政相对人有利的解释。具体到本案，将职工已超过65周岁而未缴纳工伤保险理解为用人单位未依法缴纳工伤保险是符合条文文义的合理解释。同时已超过65周岁而未缴纳工伤保险费理解为“用人单位未依法缴纳工伤保险，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇”，同样符合该第四十一条第一款的规定。

2.《社会保险法》第四十一条第一款规定的落脚点、重点并不在“用人单位未依法缴纳工伤保险费”这句话上，而在“由用人单位支付工伤保险待遇”这一结果上。换言之，只要是发生“由用人单位支付工伤保险待遇”这一结果情形的，继而又存在“用人单位不支付的”情况时，则应“从工伤保险基金中先行支付”。很显然，“用人单位不支付的”也包括“用人单位有能力支付而不支付”的和“用人单位客观上无能力支付而不支付的”，则均应“从工伤保险基金中先行支付”。该款立法目的无疑是为了保障依法获得“工伤保险待遇”情形的劳动者能够在发生工伤后及时获得经济上的救济，以保障其本人及家人的基本生活，这是由社会保障类法律保护弱势群体立法的价值取向所决定的……

3.参照最高法院入库的参考性类案及相关批复，也应维持一审的判决。代理人提交的最高院入库的参考性案例2024-12-3-008-002，倪某因诉沐川县社会保险中心给付工伤保险金案可作为本案参考的类案。该案中，沐川县社会保险中心亦以工伤者超过了法定退休年龄且已经领取了社会保险金而无法为其再办理工伤保险为由不予支付，法院认为应当给付工伤保险金。以此案作为类案参考，亦不应排除本案被上诉人获得先行支付保险待遇的权利。代理人同时提供一份……于2020年4月7日由重庆市壁山区人民法院作出的李金洲诉重庆市沙坪坝区社会保险事务中心不履行法定职责案(2020)渝0120行初1号行政判决书，在该判决书的裁决理由部分写明：“《中华人民共和国社会保险法》第四十一条规定的‘用人单位未依法缴纳工伤保险费’的情形，应理解为用人单位未为职工参加工伤保险，自始未缴纳工伤保险费和用人单位为职工参加工伤保险后未按时足额缴纳工伤保险费两种情况。”……该裁决理由与本代理人前述的两种以上解释具有相通之处，“自始未缴纳工伤保险费”也包括了自始按现有政策文件规定应缴纳而未缴纳和自始按现有政策文件规定无法缴纳两种情形，但均导致用人单位应当支付工伤保险待遇的后果，相应地，在用人单位不支付时，工伤保险基金均应依法先行支付。

4.用人单位没有偿付工伤保险基金先行支付款项的能力，或者工伤保险基金不足，不能作为工伤保险基金不予先行支付的理由。代理人也注意到，相关法规对于工伤保险基金向用人单位享有追偿权作了明确规定，显然也存在着追偿不能的情况。可见，追偿不能或者说用人单位不能交纳工伤保险费而无法让劳动者（被聘用者）享受工伤保险基金支付相应工伤保险待遇这一事实不能构成工伤保险基金不予向工伤保险待遇权利人先行支付的法定理由……《社会保险法》第六十五条规定：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。”由此可见，根据权利义务相一致的原则，县以上人民政府有义务对不足的工伤保险基金予以补足，同样有权要求并制定具体措施落实招用65周岁以上职工的用人单位依法为被招用职工缴纳工伤保险费。换言之，用人单位能否缴纳工伤保险费是具体操作层面的问题，但不应妨碍工伤保险待遇享有者依法享有的获得先行支付的权利。由此，上诉人句容市社会劳动保险基金管理中心应当按照《社会保险法》第四十一条之规定向被上诉人先行支付工伤保险待遇。

5.上诉人称法院“在没有有权机关作出相应的立法或司法解释的情况下，无权按自己的理解作出相应的判决”的理由，明显与法院作为司法机关享有自由裁量权的特征不符。法院适用法律就包括了如何理解和认识法条所规定的内容，这本身就是法院自由裁量权的体现，也是居中审判者公正处理案件的原理之一，因为法官不得拒绝裁判，在法律没有规定或者规定不明确时，就需要法官在没有法律规定或面对虽有规定但尚不十分确定无疑的法律条文时以法理、公正、良知进行法律漏洞的填补或者说解释。….

（二）上诉人作出的《不予先行支付情况说明》没有法律依据且程序违法，一审判决在事实认定、适用法律、审判程序上均是合法、正确的

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2.上诉人在出具的《不予先行支付情况说明》中，并没有援引任何的法律依据，也没有援引《超龄就业人员参加工伤保险办法》，在法律规定的期限内也没有提交证据和该《超龄就业人员参加工伤保险办法》作为《不予先行支付情况说明》的法律依据，就应当视为没有证据和法律依据

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3.法院审理行政诉讼案件，适用法律对被诉行政行为进行合法性审查的要求是“以法律和行政法规、地方性法规为依据”“参照规章”，而《超龄就业人员参加工伤保险办法》只是一份规范性文件，既不是地方性法规，也不是规章，因此，不能作为本案适用的法规依据，一审判决适用法律正确

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（二）上诉人作出《不予支付情况说明》这一行政行为不合法，违反法律保留原则

“法无授权不可为，法定职责必须为。”职权法定是依法行政的基本要求：对行政机关而言，法律法规赋予的职权，既是权力更是义务还是责任。通过行政诉讼监督行政机关依法行政，把行政权关进制度笼子，其中一个重要标准就是审查行政机关是否超越职权以及是否放弃履行职权。本案中，F某已被认定为工亡，其近亲属依照《社会保险法》《社会保险基金先行支付暂行办法（2018修订）》规定向上诉人申请先行支付时遭到拒绝，理由是方忠成发生工伤时年龄已超过65周岁，不在工伤保险参保范围，其依据的是《超龄就业人员参加工伤保险办法》。就其内容而言，该文件虽然规定了不超过 65 周岁的超龄就业人员可以参保，但并没有作出相反的规定即超过 65 周岁的就业人员不能参保，同时也没有规定没有缴纳工伤保险费的，即使认定发生工伤事故后由用人单位支付工伤保险待遇，但用人单位不能支付时，工伤保险基金可以拒绝享受工伤保险待遇人员先行支付的申请或对该申请不予同意。因此，即使依据“法无明文规定不可为”这一原则，也不能得出行政机关作出《情况说明》而不予支付这一判断结果。

两位律师在一审诉讼、二审答辩、辩论、发表代理词时一方面强调，被告出具的《不予先行支付情况说明》没有援引任何法律依据，社保中心作出《不予先行支付情况说明》程序违法是显见的。另一方面强调，对《社会保险法》第四十一条第一款规定内容即先行支付的实质要件（职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付……）的理解和适用应从立法目的出发：国家建立工伤保险制度是为了保障劳动者在因工受到事故伤害或患职业病的情况下获得医疗救治和经济补偿，并分散用人单位的用人风险。国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。建立工伤保险基金先行支付制度的目的是为了保障劳动者在发生工伤事故后获得医疗救治及经济补偿的及时性和有效性。因此，在劳动者已经社会保险部门依法认定为工伤，享受工伤保险待遇的情况下，就依法享有从工伤保险基金中申请先行支付工伤保险待遇的权利，该权利不因F某是否超过退休年龄或年满65周岁而丧失。并提出在法规条款、政策文件能作两种以上解释时应作对劳动者、被认定工伤者有利的解释的观点；再强调F某近亲属申请先行支付符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定的支付条件（形式要件）；又强调社保中心在辩论阶段提交的《省人力资源社会保障厅省财政厅省教育厅省税务局关于印发<江苏省超过法定退休年龄人员和实习生参加工伤保险办法>的通知》(苏人社规〔2020〕6号)不应作为《不予先行支付情况说明》及不予先行支付的法规依据。因该规范性文件按照社保中心的理解，则较之于上位法《中华人民共和国社会保险法》《工伤保险条例》减损了公民的合法权益，故不能适用。为此，两位律师撰写了12页的代理意见，后又提交了6页补充代理意见强调了“法律保留原则”。

本案成功的关键在于两位律师对《中华人民共和国社会保险法》《工伤保险条例》《社会保险基金先行支付暂行办法》等法律法规的立法目的、价值取向及对最高人民法院相关司法解释、批复精神的深刻理解、透彻领悟和准确把握，并通过代理意见向一、二审法庭充分展现：向一、二审合议庭每一位成员都单独寄交了代理词、补充代理词，以争取获得合议庭每一位成员和全体审委会委员的认同。