作者：王小文（中国投资咨询）
10月12日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，邀请财政部部长蓝佛安等多位有关领导介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况。本次新闻发布会之所以备受关注，主要是财政部提出的支持地方化解隐性债务的政策，将各方预期“拉满”。
今天（11月8日）下午，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京闭幕，会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案>的决议》。随后，全国人大常委会办公厅举行新闻发布会，财政部部长蓝佛安介绍相关情况，近年来力度最大的支持债务化解方案正式出炉。
根据蓝佛安部长介绍，本次会议批准6万亿元债务限额，未来五年将特殊新增专项债券4万亿，加上视同从隐债扣减的棚户区改造隐性债务2万亿，共计12万亿。
12万亿的化债举措无疑是一场政策“及时雨”，对地方政府而言可谓“久旱逢甘霖”，将大大减轻地方化债压力，可以腾出更多的资源发展经济，提振经营主体信心，巩固基层“三保”。那么，地方政府该如何正确认识并把握本次机遇？
01
最大力度化债措施出炉
在10月12日的新闻发布会上，蓝佛安部长表示，要加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务。除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，相关政策待履行法定程序后再向社会作详尽说明。
根据《中华人民共和国预算法》，举借债务的规模由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。因此，财政部所提出关于增加债务限额置换地方政府存量隐性债务的事宜须经全国人大或常委会批准。
11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京举行第一次全体会议，审议了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》。受国务院委托，财政部部长蓝佛安作了说明。
11月6日，十四届全国人大常委会第三十三次委员长会议举行。会议听取了全国人大财政经济委员会副主任委员、全国人大常委会预算工作委员会主任许宏才作的关于《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》审议情况的汇报，审议了关于批准该议案的决议草案代拟稿。
11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议在北京闭幕，会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准<国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案>的决议》。
02
正确把握政策导向
蓝佛安部长表示，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，共计直接增加地方化债资源10万亿元。此外，2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
政策协同发力后，2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力将大大减轻。
1.三年6万亿债务限额用于化债
一方面，需要明确的是，本次增加的是地方政府债务限额，表示化债主体仍是地方政府，并非中央政府通过增发国债或特别国债的形式对地方债务进行“兜底”。这种做法继续贯彻了之前“谁家孩子谁抱”“中央不兜底”的原则，中央只是在政策上“开绿灯”，允许地方政府通过债务置换的方式，即采用“用时间换空间”的方式化债。
另一方面，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024年末地方政府专项债务限额将由29.52万亿元增加到35.52万亿元。后续，财政部门将按程序尽早下达分地区限额，地方政府将依法做好债券置换工作。
由此可见，本次限额将按照地区实行配额制，省级政府获得限额规模后，再根据各地市的债务规模和债务率，分配相应额度。
2.五年4万亿特殊新增专项债化债
特殊新增专项债化债已不是新鲜事物。今年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款。这1.2万亿包括已发行8481亿元的特殊新增专项债，以及3476亿元特殊再融资债。
专项债券按照用途分类，分为新增专项债和再融资专项债，其中新增专项债是用于新的项目建设，今年全国新增专项债的限额为3.9万亿；再融资专项债的募集资金用途一般为“偿还到期地方政府债券本金”，而特殊再融资债的募集资金用途一般表述为“偿还存量债务”，即偿还政府隐性债务，去年1.5万亿特殊再融资债券偿还隐性债务，就是例证。
所谓特殊的新增专项债，其发行披露的项目信息中明确资金使用方向是“存量政府投资项目”，与以往投向新的项目建设大有不同，没有具体针对单个项目的“一案两书”作为支撑。
当前，各地政府存量债务化解压力较大，通过特殊的新增专项债突破传统新增专项债的用途限制，可以在专项债发行限额范围内，利用法定债务来置换隐性债务，实现隐性债务的显性化，压降隐性债务规模，维护地方经济稳定和发展。
3.扣减2万亿棚户区改造隐性债务
蓝佛安部长表示，2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。
曾经地方政府大规模推进的棚户区改造项目，主要由政策性银行和地方国有企业通过基金的方式融资。在2018年隐性债务申报中，大量的棚户区改造融资被认定为政府隐性债务。实质上，棚户区改造政策性银行的融资成本多为2%～3%，融资成本低，融资期限长，被认定为隐性债务后，各地政府要限期化解，造成较大的化债压力。
本次财政部表示，2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元仍按原合同偿还。换言之，就是将这2万亿从隐性债务中“剔除”。
4.隐性债务规模首次公布：14.3万亿元
蓝佛安部长表示，我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%，首次对外公布我国隐性债务余额14.3万亿元。
对照10月12日蓝佛安部长的发言，截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%，债务风险可控。
初步估算，2018年认定的隐性债务规模在30万亿左右，目前已经化解过半，剩余的14.3万亿元，通过上述政策“组合拳”释放的12万亿元得到进一步化解。2028年之前，地方需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力已大大减轻。
03
地方债务化解思路已变
总的来说，中央对于地方债务化解的思路有很大的转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从“点状式排雷”向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变。
本次大规模的法定债务置换隐性债务，可以较大幅度降低地方政府债务利息支出压力。法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出。根据财政部估算，五年累计可节约6000亿元左右。
中央的化债政策“及时雨”已经公布，对于地方政府而言是一个极大利好。通过较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，用时间换空间，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生，并在发展中逐步解决债务问题。
本文作者王小文，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。
