永久基本农田的政策梳理

一、定义

2020年1月1日起施行的《土地管理法》确立了永久基本农田概念。“永久基本农田”是在原《土地管理法》“基本农田”概念基础上提出来的，它既不是在原有基本农田中挑选的一定比例的优质基本农田，也不是永远不能占用的基本农田。

按照《基本农田保护条例》的规定，永久基本农田是按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地，就是对法律规定的基本农田实行永久保护、特殊保护。

一经划定，在规划期内必须得到严格保护，除法律规定的情形外，不得擅自占用和改变。

二、范围

《中华人民共和国土地管理法》第三十三条第一款规定，国家实行永久基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划为永久基本农田，实行严格保护：

（1）经国务院农业农村主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、 

         棉、油、糖等重要农产品生产基地内的耕地；

（2）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的

         中、低产田和已建成的高标准农田；

（3）蔬菜生产基地；

（4）农业科研、教学试验田；

（5）国务院规定应当划为永久基本农田的其他耕地。

各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。

三、永久基本农田管理

（一）一般管控要求

永久基本农田一经划定，要纳入国土空间规划，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间，严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划规避占用永久基本农田的审批，严禁未经审批违法违规占用。一般建设项目不得占用永久基本农田。

（二）可以占用情形

根据自然资源部印发的《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）明确如下：

1.党中央、国务院明确支持的重大建设项目;

2.按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目;

3.中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目;

4.纳入国家级规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利项目;

5.省级公路网规划的省级高速公路和连接原深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路项目;

6.原深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、民生发展等项目。

上述建设项目选址确实难以避让永久基本农田，在可行性研究阶段，省级自然资源主管部门负责组织对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行论证，报自然资源部进行用地预审；并按照规定办理农用地转用和土地征收。

（三）允许纳入补划范围的要求

重大建设项目、生态建设、灾毁等占用或减少永久基本农田的，按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。

1.补划的永久基本农田必须是坡度小于25度的耕地，原则上与现有永久基本农田集中连片，补划数量、质量与占用或减少的永久基本农田相当。

2.占用或减少城市周边永久基本农田的，原则上在城市周边范围内补划，经实地踏勘论证确实难以在城市周边补划的，按照空间由近及远、质量由高到低的要求进行补划。

3.重大建设项目用地预审和审查中要严格把关，切实落实最严格的节约集约用地制度，尽量不占或少占永久基本农田。

(1)重大建设项目在用地预审时不占永久基本农田、用地审批时占用的，按有关要求报自然资源部用地预审。

(2)线性重大建设项目占用永久基本农田用地预审通过后，选址发生局部调整、占用永久基本农田规模和区位发生变化的，规模调增或区位变化比例超过10％的，从严审查；均未发生变化或规模调减区位未查是否符合法律规定允许调整情形，不再提交调整方案；涉及占变且总用地规模（不含迁复建工程和安置用地）不超用地预审批复规模的，不再重复审查。

(3)非线性重大建设项目占用永久基本农田用地预审通过后，所占规模和区位原则上不予调整。

4.建设项目经依法批准占用永久基本农田的，在永久基本农田储备区耕地中补划；储备区中难以补足的，在县域范围内其他优质耕地中补划；县域范围内无法补足的，可在市域范围内补划；市域范围内无法补足的，可在省域范围内补划。优先将完成高标准农田建设的耕地补划为永久基本农田。

（四）从严禁止要求

永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。

严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；

严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；

严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；

严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

禁止任何单位和个人破坏永久基本农田耕作层。

新建的自然保护地应当边界清楚，不准占用永久基本农田。

目前已划入自然保护地核心保护区内的永久基本农田要纳入生态退耕、有序退出。

自然保护地一般控制区内的永久基本农田要根据对生态功能造成的影响确定是否退出，造成明显影响的纳入生态退耕、有序退出，不造成明显影响的可采取依法依规相应调整一般控制区范围等措施妥善处理。

自然保护地以外的永久基本农田和集中连片耕地，不得划入生态保护红线，允许生态保护红线内零星的原住民在不扩大现有耕地规模前提下，保留生活必需的少量种植。

四、永久基本农田储备区

为提高重大建设项目用地审查报批效率，做到快速保质保量补划落地，在永久基本农田之外其他质量较好的耕地中，划定永久基本农田储备区。

优先划为永久基本农田储备区的耕地包括：

1.已建成的高标准农田，经土地综合整治新增加的耕地，正在实施整治的中低产田。

2.与已划定的永久基本农田集中连片，质量高于本地区平均水平且坡度小于15度的耕地。

3.城镇周边和交通沿线，依据《土壤污染防治法》列入优先保护类、安全利用类的耕地。

4.已经划入“两区”的优质耕地。

5.集中连片、规模较大，有良好的水利与水土保持设施的耕地等。

严禁划为永久基本农田储备区的耕地：

1.位于生态保护红线范围内的耕地

2.依据《土壤污染防治法》列入严格管控类耕地

3.因自然灾害和生产建设活动严重损毁且无法复垦的耕地

4.纳入生态退耕还林还草范围的耕地

5.25度以上的坡耕地

6.可调整地类等

五、用地审批权限

（一）征收永久基本农田，由国务院批准。

（二）根据《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》（国发〔2020〕4号），国务院委托试点省、自治区、直辖市人民政府批准永久基本农田转为建设用地和土地征收审批事项，试点期限为一年。（已失效）

六、其他情形

（一）涉及临时用地情形

临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者编制土地复垦方案，并按法定程序申请临时用地。

县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批，一般不超过两年。同时，通过耕地耕作层土壤剥离再利用等工程技术措施，减少对耕作层的破坏。

（二）涉及设施农用地情形

自然资源部 农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）规定，种植设施不破坏耕地耕作层的，可以使用永久基本农田，不需补划；破坏耕地耕作层，但由于位置关系难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田但必须补划。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。

严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

（三）涉及先行用地情形

符合先行用地情形的，可以占用永久基本农田，但不能超预审控制的区位（抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的不需预审）。属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在不晚于用地批复或应急处置结束六个月内申请补办建设用地审批手续。

（四）涉及矿业权情形

1.全国矿产资源规划确定的战略性矿产，区分油气和非油气矿产、探矿和采矿阶段、露天和井下开采等情况，在保护永久基本农田的同时，做好矿产资源勘查和开发利用。

矿业权申请人依法申请战略性矿产探矿权，开展地质勘查需临时用地的，应依法办理临时用地审批手续。石油、天然气、页岩气、煤层气等油气战略性矿产的地质勘查，经批准可临时占用永久基本农田布设探井。在试采和取得采矿权后转为开采井的，可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续，按规定补划永久基本农田。

2.非战略性矿产，申请新设矿业权，应避让永久基本农田，其中地热、矿泉水勘查开采，不造成永久基本农田损毁、塌陷破坏的，可申请新设矿业权。煤炭等非油气战略性矿产，矿业权人申请采矿权涉及永久基本农田的，根据露天、井下开采方式实行差别化管理。对于露天方式开采，开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求；对于井下方式开采，矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施，要符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。

3.已设矿业权与永久基本农田空间重叠的，各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权转采矿权的按上述煤炭等非油气战略性矿产管理规定执行。矿业权人申请扩大勘查区块范围或扩大矿区范围、申请将勘查或开采矿种由战略性矿产变更为非战略性矿产，涉及与永久基本农田空间重叠的，按新设矿业权处理。矿业权人不依法履行土地复垦义务的，不得批准新设矿业权，不得批准新的建设用地。

（五）涉及生态建设项目情形

1.党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目，确实难以避让永久基本农田的，按有关要求调整补划永久基本农田和修改相应的土地利用总体规划。

2.省级人民政府为落实党中央、国务院决策部署，提出具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避让永久基本农田的，按照有关要求调整补划。

3.其他景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程，严禁占用永久基本农田。

（六）涉及生态退耕情形

1.对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田，经自然资源部和农业农村部论证确定后应逐步退出，原则上在所在县域范围内补划，确实无法补划的，在所在市域范围内补划；非禁止人为活动的保护区域，结合国土空间规划统筹调整生态保护红线和永久基本农田控制线。

2.不得擅自将永久基本农田和已实施坡改梯耕地纳入退耕范围。

3.对不能实现水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15-25度的坡耕地、严重沙漠化和石漠化耕地、严重污染耕地、移民搬迁后确实无法耕种的耕地等，综合考虑粮食生产实际种植情况，经国务院同意，结合生态退耕有序退出永久基本农田。

4.根据生态退耕检查验收和土地变更调查结果，以实际退耕面积核减有关省份的耕地保有量和永久基本农田保护面积，在国土空间规划编制时予以调整。

（七）涉及土地整治情形

根据自然资源部《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）规定：整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确保新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。

在土地整理复垦开发和高标准农田建设中，开展必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等配套建设涉及少量占用或优化永久基本农田布局的，要在项目区内予以补足；难以补足的，县级自然资源主管部门要在县域范围内同步落实补划任务。

（八）涉及生态修复情形

根据自然资源部《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》规定：已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。

七、永久基本农田保护重要法律政策目录

（1）《土地管理法》

（2）《土地管理法实施条例》

（3）《基本农田保护条例》

（4）《国土资源部全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）

（5）《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地的预审的通知》（自然资规〔2018〕3号）

（6）《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）

（7）《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）

（8）《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）

（9）《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）

（10）自然资源部印发的《关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号）

（11）《关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）