国际组织的决策机制设计
学术
2024-09-15 12:24
北京
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国际组织的正式决策机制主要是投票。一般而言，越是重要、敏感的议题，国际组织越要采用投票的方式进行决策。以投票为代表的决策机制，主要包括投票权分配和决策（投票）规则设计两个构成要素。前者是指给各个成员分别分配多少票数，后者通常指设置表决通过所需要的赞成票比例。 一种观点认为，国际组织在很多场合没有采用投票的方式作决策，所以投票对于国际组织而言可能没有那么重要。虽然国际组织在很多场合下不投票是一个事实，但不投票绝不代表投票权的分配和投票规则的设计不重要。当明显没有哪个成员反对，或者几乎所有成员都不赞成时，确实没有必要“机械式地”进行投票程序。例如，如果没有哪个成员国对联合国大会的提案明确表示反对或要求投票表决，是可以不经投票而通过的。 又如，在1958—1972年间，欧洲共同体6个创始成员国的票数分配为法国、德国和意大利各4票，比利时和荷兰各2票，卢森堡1票。因为投票规则要求总票数17票的2/3即12票为赞成票方可通过一项提案，而除卢森堡以外其他五国的票数都是2或2的倍数，这就导致卢森堡的1票成了“废票”——没有任何一个原本无法获胜的投票联盟会因为卢森堡的加入而变得可以获胜。各个成员国在努力促成自己的倡议或支持的提案获得通过而积极游说其他成员，以期获得其选票支持时，没有哪个国家会想到卢森堡。在这种情况下，其实就没有必要让卢森堡一遍又一遍地投票。事实上，即便不投票，每个成员国对于自己以及其他成员国手上各有几票，总共要有多少票才能使表决通过，都是非常清楚的。 再如，美国在世界银行（主要指国际复兴开发银行）和国际货币基金组织（IMF）中都拥有“一票否决权”。但事实上，美国从来没有真正使用过“一票否决权”。世界银行和国际货币基金组织中各个成员国的代表多是经济类专业人士，讨论的议题也多是经济、金融相关议题，他们一般是相对理性的。当知道自己的提案美国不会同意的时候，这些专业人士就不会花大力气去准备提案文件并付诸表决。这跟联合国安全理事会有很大不同，联合国安理会讨论的议题可能涉及国家主权乃至民族情感。因此，一个成员国哪怕知道自己提出的草案会被某一个常任理事国否决，也会旗帜鲜明地提出并付诸表决，以彰显立场。虽然美国在世界银行和国际货币基金组织中从来没有真正动用过“一票否决权”，但不代表美国不看重这一权力。回顾历史，美国甚至不惜修改决策规则也要维持住自己的“一票否决权”。 美国在世界银行和国际货币基金组织中的“一票否决权”和美国在联合国安理会中的一票否决权虽然在使用效果上一样，但是在法理上却不同。《联合国宪章》明确规定了美国等五大常任理事国的一票否决权，而《国际复兴开发银行协定》和《国际货币基金组织协定》都没有明确规定美国拥有一票否决权。但世界银行和国际货币基金组织用于修改协定（即进行制度设计）、调整份额和投票权分配等重大议题的决策规则，都要求85%的赞成票，而美国的投票权就超过了15%，从而拥有了事实上的一票否决权。而世界银行修改协定所用的决策规则曾经只要求80%的赞成票，但那个时候美国的投票权占20%以上，因新成员加入等因素才使得美国的投票权被稀释到20%以下。美国则推动了《国际复兴开发银行协定》的修改，将决策规则要求的赞成票比例提高到85%，这样就维持住了自己的“一票否决权”。由此看出，美国十分看重这一权力。国际组织的决策机制设计需要从投票权分配和决策规则设计进行讨论。在国际组织的投票权分配方面，主要分为“一国一票”和“一国多票”两大类。联合国等政治类国际组织是典型的“一国一票”，国家不分大小，都是一票。经济类国际组织，如世界银行、国际货币基金组织、亚洲基础设施投资银行等，是“一国多票”，每个成员的票数主要取决于其认缴的股份数量，甚至可以简化地说是“一股一票”。欧盟也是“一国多票”。 欧盟的主要立法规则是有效多数制（qualified majority），其内涵是“双重多数”，即一项提案的通过需要55%的成员国赞成，且投赞成票的成员国的人口数达到欧盟总人口数的65%；前者是“一国一票”，后者则是“一人一票”。这一双重多数的设计，主要是为了平衡大小国的权益，德国、法国等大国当然乐得“一人一票”，而马耳他、塞浦路斯等小国肯定是希望“一国一票”。这一设计与美国国会参众两院的设计有异曲同工之处。美国的参议院是不分州的大小，每个州都有两个席位，而众议院则是根据各州的人口数决定席位的多寡，主要也是为了平衡大小州的利益。欧盟的双重多数也在很大程度上避免了成员国之间就投票权分配产生争执。 事实上，欧盟的有效多数制本来是人为划分票数的，从欧洲共同体成立时的票数设置到《尼斯条约》规定的票数，中间也几经变化调整。这种人为划分票数的方法，不管宣称考虑的因素多么的系统全面，恐怕每个成员国只会觉得自己的票分少了，没有哪个成员国会觉得自己的票分多了，争议也不可避免，且随着欧盟的扩张和成员国数量的增加有愈演愈烈的趋势。所以，《里斯本条约》确立了“国家多数”+“人口多数”的双重多数作为新的主要立法规则，“国家多数”是“一国一票”，符合主权平等的原则；“人口多数”是“一人一票”，符合基本的民主原则。这相当于将投票权的分配从“人为划分”转向了“自然划定”，最大程度地避免了争执。国际组织的决策规则设计主要分为全体一致和多数表决制两大类。前者要求全部成员都赞成，或者至少没有哪个成员明确反对。后者则是“少数服从多数”。国际联盟是典型的全体一致，相当于赋予每一个成员国“一票否决权”，但也因其效率低、无力化解国际纷争而备受争议。联合国则相当于把全体一致和“一票否决权”严格限定在五大常任理事国这个小范围之内（即仅要求“大国一致”）。当前，大部分国际组织，特别是世界银行、国际货币基金组织、亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行等经济类国际组织，都是采用多数表决制，且往往根据不同领域和重要性的议题，采用“松紧各异”的决策规则，有单一多数也有双重多数，要求的赞成票比例也不同，从而构成了复式的决策规则体系。 比较而言，世界银行等“老牌”多边开发银行的决策规则设计比较复杂、精密，在修改协定、选举行长、增加股本等核心议题上分别采取了不同的决策规则，如同“定制化”；而新开发银行等“新兴”多边开发银行的决策规则设计比较简单、单调，在上述核心议题上都只采用了一种决策规则。根据区分投票权和投票权力的投票权力理论（成员的投票权指其在表决中可以投出的票数及其占总票数的权重，投票权力则指成员通过行使其投票权对表决结果实际产生影响的能力），即便在各成员投票权分配不变的情况下，采用不同的决策规则，各成员投票权力的分布也大不相同。 以世界银行为例，修改协定要求85%的赞成票，美国以其15%以上的投票权就拥有“一票否决权”了；但选举行长仅要求50%的赞成票，看起来美国在这个重要议题上是没有“一票否决权”的。但经过一个简单的计算发现，在世界银行董事会中，美国和欧洲国家掌握的投票权达到了约50%，如果美欧之间相互配合，美国就在世界银行行长选举这个议题上既有了“一票否决权”，也有了“一票通过权”。而如果世界银行行长选举也要求85%的赞成票，美国虽拥有“一票否决权”，但远没有“一票通过权”，即美国反对的人选不可能当选，但美国支持的人选也较难当选。在行长选举上，“一票通过权”才更为关键，而在协定修改上，美国作为设计了整个制度体系的“制度守成者”和唯一拥有“一票否决权”的既得利益者，不希望被其他成员国轻易改变现状，当然更看重“一票否决权”。通过多样化的决策规则设计，在一些核心议题上，美国可以让权力高度集中，服务其核心利益；而在另一些议题上，又可以让权力适当分散，让世界银行和国际货币基金组织这两个布雷顿森林机构显得比较“民主化”。 总体而言，国际组织的决策机制设计，包括投票权分配和决策规则设计，通常是富有深意的，应当审慎而细致。长期以来，以布雷顿森林机构为支撑的全球经济治理体系由欧美发达国家所建构和主导，中国更多只是参与者和适应者的角色。但伴随着中国综合国力和国际地位的提升，除国际关系、国际法等主流路径外，我们有必要积极发展以数学、计算科学和决策科学等为支撑的新一代国际组织理论，更好地应对挑战和期许。
本文系国家自然科学基金面上项目“国际组织的决策机制设计——以多边开发银行为例”（72374010）阶段性成果
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