“中央出题-地方自选”：城市治理政策何以反制政策效能层层衰减

城市是地方行政的主要场域，也是实现国家治理现代化蓝图的基本单位。党的十八大以来，中国社会的主要矛盾发生转变，城市治理面临新挑战，城市工作的重要性被进一步提高。2015年12月，中央城市工作会议在北京举行，确认了城市治理在国家治理体系中的重要地位。党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出要“提高城市治理水平”。2019年习近平总书记考察上海，就破题城市治理提出“一流城市要有一流治理，既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌”，并强调城市要“高质量发展”。

然而，城市治理的顶层设计与地方落实存在差距。尽管各地陆续落实中央倡导的城市治理智慧化、精细化与科学化，一些城市形成了有地方特色的城市治理经验模式，但是，由于城市间发展基础、速度与地方政府偏好不同，中央政策规划在地方执行过程中被不可避免地被差异化解读、操作。换而言之，中国自上而下的城市治理政策常常面临“层层减码”的效能递减困境，往往顶层设计是光鲜的，到基层执行却走了样，以至于有人抱怨“政策出不了中南海”，大多城市治理政策不仅很难在全国全面铺开、推进，原初设定的政策目标也很难兑现。政策制定只是博弈的开始，执行阶段才是各方角力的主战场。然而，公共政策领域普遍存在的政策流程耗散现象，地方对上级政策的执行不可避免地存在消极执行、试验性执行、象征性执行、行政性执行与政治性执行等表现。如何规避城市治理政策执行变异、政策势能递减是中央与地方推动城市治理现代化亟需解决的问题。

近年来，地方政府创建国家示范城市成为热潮。实践表明，“创城”在一定程度上规避了中央政策效能递减的问题。狭义的理解，“创城”是指某地创建“全国文明城市”这一反映中国城市整体文明水平的最高荣誉称号。随着中央层面陆续提出不同名目的国家级示范城市政策,“创城”在实践中被广泛指代地方政府参与创建各类国家级示范城市的行动。“示范”即做出榜样或典范，供人们学习，这意味着国家级示范城市政策的执行标准比一般政策或政府职能的设定更严、更高。因此，为了创城成功、获批国家级荣誉称号，地方政府必须高标准完成政策规定动作，以通过上级政府层层验收、获得国家级表彰。除了要投入一定的地方财政与人力成本，地方政府创城还需要开展繁重的体制内外动员、会议、演练与资料制作工作；并且，地方政府还将面临严格的考核、迎检以及长期的复查压力，即使创城成功，若相关工作未得以持续，地方政府也会面临摘牌风险，这无疑是对地方政府工作绩效的严重否定。

尽管面临高标准、高成本和高风险，国家示范城市政策在地方得到重视且完成度很高。一批批地方政府自觉、自愿加入创城行列，将其作为重要的工作抓手，这与中央政策被层层减码、地方政府避责懒政等现象形成反差。那么，国家示范城市政策何以反制科层组织政策势能衰减，在地方得到最大程度的落实？关注并解释国家示范城市政策规避层层减码的机理，有助于为发挥中央政策势能、优化政策执行效率等提供可能的借鉴与启发。

要研究政策如何规避效能递减的机理，首先要理清这一现象的成因。既有研究从三个维度对政策效能衰减的原因进行了解析。

其一是中国特殊的科层结构与政府过程。公共政策从中央到地方往往经历政策细化或再规划的过程，职责同构的科层结构虽然保证了中央的权威，但是，其易导致政策执行过程的失真性与“孤岛现象”，中央决策者只能间接地影响到基层的政策执行。另外，横向、纵向的政府条块关系与政府过程使得中央与地方之间出现了“管政府的政府”，他们依据自身偏好将政策任务“打包”交给下级政府执行，而地方政府（执行层）则面临多头指挥。简而言之，中国高度分化的科层结构产生了政策与科层组织之间的摩擦，降低了政策的执行力，从而导致政策执行走样。

其二是高度分化的央地利益关系。地方政府兼具代理人和自利者的双重角色，地方官员的自利考虑是政策执行背后的重要动力。然而，中央与地方之间存在整体利益与区域局部乃至个人利益的差异与冲突，因而，政策在制定与执行之间出现被过滤的现象，导致政策执行阻滞的发生。一方面，地方政府可能会基于地方性知识、地区性利益等，对中央政策进行自由裁量，形成形态各异的地方政策。另一方面，中国长期以来存在的政策统一性与执行灵活性悖论，地方会基于治理情境，有策略地采纳中央政策，他们发挥政策重构的能动性，对政策内容进行调适"，以回应本地的治理需求，最终使得中央政策在地方被有选择地执行。

其三是高强度问责机制下的避责主义。当前，全球性的避责时代已经开启，“避责”逐渐取代“邀功”成为政府官员行为的主要特征，一旦缺乏上级的强制执行指令，或晋升激励与财税激励等，地方政府则可能出于“不出事逻辑”，回避相关政策责任，导致政策在基层被“形式上的遵从与实质上的偏离”。换言之“不求功绩最大，但求责任最小”成为风险约束情境下很多官员的生存伦理，为了规避政策的负面风险效应基层政府会在政策执行中表现出折中治理的行动逻辑，或与上级政府讨价还价，以减少政策执行的成本避免政治问责的可能性。

学界就如何规避上述因素、提高政策执行效率进行了相关讨论。有的研究主张削减政府层级，这一方式在实践中表现为，中国现代化体制改革持续强调组织结构的扁平化、网络化或柔性化，以期通过优化组织形态来提高科层运作效率。但是，中国的条块关系与职责同构有一定的历史必然性和合理性，短期内很难改变；并且，客观的组织形态优化也很难避免主观的邀功、变通、共谋等政策执行策略。有的研究提出以层层加码抵制层层减码。但是，在实际操作中，加码的尺度往往很难把握，甚至可能出现权力、责任、结果的二次失控。例如，上级为督促下级完成任务，采用签订责任书或军令状、要求下级政府汇报工作进展、到下级政府检查验收等各种形式施加政策执行的砝码。高压并不能遏制基层政策执行的形式主义，地方政府为了应对这些超额的压力，可能生成新的“对策”应对上级加码的政策。还有的研究则认为可以在识别“压力型体制”和“集体主义文化”的中国特殊情境上，通过上级压力、建立共生关系、降低政策模糊性来优化政策执行效果。但是，在中国官员委任制下，地方官员更倾向于迎合上一级领导的偏好以获得晋升筹码，因而，中央与地方之间的政策传导与交流仍然是不畅通的，也就难以保证中央政策效能的充分下沉。

总之，既有研究尽管详尽了政策执行效能衰减的原因，却仍然未能找到应对良方。一方面，它们着重从微观、个案人手，关注政策执行的环境、过程、主体对政策执行效果的影响，尤其偏向于从政策执行者利益博弈的角度解释基层政策执行走形的事实，却忽略了政策属性本身对政策执行效果的影响，也没有意识到“将基层政府简单地贴上'经济人’标签并苛责乃至污名化实际上无益于改善基层政策执行问题本身”。另一方面，这些研究大多是“反思式”的，也即，它们多从政策效能衰减的案例中发现原因、对症下药，但是提出的应对办法往往容易走向“拆东墙补西墙”的陷阱，且很难被抽象为广泛适用的方法论。

要寻找适合中国政府运作、提高政策执行效率的良方，就需要从政策高效执行的实践中挖掘经验、提炼机制。国家示范城市政策为本文提供了分析样本。近年来，各地纷纷加人创城队伍，市县级政府无需省级政府下压任务，主动采用一种近乎运动式治理的方式，高质量完成创城工作、实现国家政策目标。本文旨在找出隐含在创城热潮背后的政策高效执行机理。

中央目标、制度需求与地方治理情境的配适是地方政府响应中央政策的核心。简而言之，政策执行者的政策认同推动政策变现。本文试图从中观层面着手，构建“政策属性一行为动机”的分析框架，在充分分析国家示范城市政策属性的基础上，讨论政策如何耦合地方政府的行为动机，最终探讨国家政策规避政策效能衰减的可能路径。

首先，本文将关注政策的三重属性。既有研究大多关注政策的模糊性和冲突性。政策模糊性包括政策目标的模糊性和政策手段的模糊性，有的研究认为它是政策有效执行的必要条件，中国幅员辽阔，各地千差万别，一定的模糊性便于各地因地制宜开展符合当地实际的探索。政策冲突性则是指多个组织认为某一政策与它们的利益直接相关，但是，它们政策目标不一致或者计划的政策执行行动（手段）不一致，在地方形成多元参与的政策执行网络；一旦政策质量低劣或政策执行过程的监督不力，就可能导致基层因难以合理化调整造成政策的实施与国家原初政策出现背离。一般而言，相对优势高、兼容性高和显著度高的政策更易于吸引地方政府的关注，并实现高效的空间扩散和政策学习；复杂性高、试验性高的政策却难以捕获地方政府的注意力，扩散性受到抑制。本文将在考察国家示范城市政策模糊性与冲突性的基础上，补充一个新的维度——政策弹性，指代政策在执行与扩散过程中的灵活程度。

其次，本文将综合考虑地方政府行为动机的两面性。地方政府官员的生存之道是在不同压力下保持平从而完成自上而下的任务，因此，其行为动机不仅仅是趋利主义。在多任务的治理背景下，不能忽视了地方政府面临任务冲突与发展现实的双重困境，也不能简单地理解地方政府在不同政策间取舍、博弈与执行的动机。根据公共服务动机理论，官员比私人部门员工更看重公共组织的使命，因为那些目标和它们的价值相重叠。此外，动机拥挤理论表明，外部动机不一定与内在动机互补，相反，"它们可能会破坏内在动机（“挤出”），而在其他情况下，它们会加强内在动机（“挤入”）。其中，内在动机是指在主要由自身利益或个人信念驱动的情况下从事某项活动。外在动机是指活动受到外部压力或激励的驱动，通常是为了工具价值。地方政府具有相对独立的适用性判断与利益诉求，对于上级政府的指令存在着选择空间。因此，政策只有平衡地方政府内外动机，使得地方在执行此类任务时需要感受到实实在在的好处——既包括财务或经济利益（外在动机），又包括创造社会福利的成就感，甚至从意识形态或社会价值驱动的角度（内在动机）获得优势。

综合上述讨论，本文建构了一个“政策属性-行为动机”分析框架（见图1）。在这个框架下，本文将回答：国家示范城市政策呈现怎样的属性特征？其何以耦合地方政府行为动机、调动地方政策执行的自主性？国家示范城市政策反制科层组织政策执行层层减码的机理为何？

为限定分析范围、聚焦于国家政策的地方执行效率，本文仅将包含“示范城市”为标题的国家级政策纳人分析范围，共计22项国家级示范城市政策（见表1）。借助“北大法宝”查询软件，本文获取相应的国家示范城市政策文本22份，并对其进行内容解读、比较与分析。

(一) 政策属性：以高弹性均衡低模糊性与低冲突性

 政策属性关乎政府注意力配置以及政策执行的效果。地方政府通过识别国家政策的特征，采取不同的应对行动。从政策内容来看，国家示范城市政策呈现低模糊性、低冲突性与高弹性。

1.国家示范城市政策具有低模糊性。

政策模糊性在一定程度上缓解地方差异与中央政策强制性之间的摩擦。一般而言，面临数量庞大、发展不均衡的城市，中央政策作为顶层设计，其模糊性较强，以便地方因地制宜进行政策解读与操作化。但是，在实践中存在一个悖论，也即地方政府更关注明确性高的上级政策，尤其重视这些政策中被量化的硬性指标。

不同于一般的中央政策，国家示范城市政策的模糊性低。其一，该类政策聚焦于一个具体的城市问题，对地方政府解决该问题的体制机制与能力建设提出详细要求，对诸如专项工作机制、法律制度建设应急防御演练、主体监督过程等都有硬性规定。这体现了中央对地方政府从城市问题应对逻辑转变为能力建设与危机预防逻辑的要求。其二，该类政策对地方工作强度设定了具体数额，例如，公众的知晓率、参与率、满意率，培训、演练与其他工作开展频率，基础设施配备率、专业人员数量等，而非使用“加强”“提高”等模糊的程度性动词，减少了地方政策执行过程中的投机行为。其三，该类政策通常配备评价细则，每项工作有对应的评价办法、得分条件，并根据其重要性被设定了不同的权重与赋值，以便在自评与自上而下的验收环节中，各级政府对政策执行效果进行客观评定，减少打分评定的主观性。其四，该类政策规定了政策考核验收的流程与工具，通常包括“地方申请-省级初评-国家验收”三道程序，并明确了第三方调研机构在政策验收中的重要地位，验收工作不仅包括资料审核，还包括明察暗访、民调与社会公示等；并且，由于验收不是全国全面铺开的，因此，各层级执行力度和重视程度都会更高，防止应付式考核验收。

总之，国家示范城市政策设定了清晰的执行标准、工具与程序。由于主题聚焦，这种政策设定限制了地方政府在政策执行中的自由裁量权，也避免了政策下沉过程中被中间政府加码、减码。

2.国家示范城市政策具有低冲突性。

国家示范城市政策有明确的归口部门与议事协调机构。一方面，从表1可见，国家示范城市政策的发起部门通常是具有明确业务指导职能的中央部委办。有的政策是主管单位直接发文，有的则是多部门联合发文。在中国条块结构上，这些政策可以对口明确的地方承接单位。另一方面，该类政策强调地方政治赋能行政由于组织通常具有一定的行动惰性，新政策的出现要以对稳定的组织产生冲击为前提。因此，国家示范城市政策明确将地方“党政同责”作为创城组织机制建设的重要指标。地方政府作为回应，会成立议事协调机构，例如创城工作小组，由地方党政一把手担任组长、顾问等，提高创城工作的政治优势，统筹督促地方名部门共同行动，削弱了部门间的行政利益冲突。

从另一个角度来看，国家示范城市政策以授予城市国家级荣誉的名义，推动地方形成“完成任务”的共同体，在这个共同体内，责任是整体性的（即在规定的时间内创城成功），“一损俱损、一荣俱荣”。可以说，国家示范城市政策对于补充或部分取代传统的集中治理方法至关重要。

3.国家示范城市政策具有高弹性。

国家示范城市政策以高弹性均衡低模糊性与低冲突性下可能的政策僵化。一定程度的政策模糊性与冲突性能避免政策过“硬”、过“死”带来的地方不适，国家示范城市政策虽然具有较低的模糊性与冲突性，但是，它以高弹性调适了政策刚性与地方需求之间的张力。

一方面，国家示范城市政策具有高的执行弹性。中央部委直接面向市县级政府出台政策，设定地方政府参与申报的基本条件，允许符合条件的地方政府自愿创城。国家示范城市政策的扩散逻辑是分批次树典型实现逐步扩散。这种执行弹性旨在配合不同城市的发展基础，先完善一部分发达城市的治理基础，为“后进”城市树立参照学习的样本，并通过示范引领作用，带动其他城市参与执行政策。这种“中央出题、地方自选”模式减少了政策与地方发展不匹配导致的执行成本，平衡了政策模糊性降低带来的上下信息不对称。换而言之，国家示范城市政策既严格规范了地方动作，又允许地方根据自身条件自愿执行，提高了中央标准与地方差异的兼容性。

另一方面，国家示范城市政策具有高的组织弹性。中国的“职责同构+层级制度”导致了省以下地方政府机构（政策执行层）本身应有的特色和属性被严重忽略，省级政府成为各类中央政策的“二传手”“过滤器”，政策在“设计-传输-执行”等阶段各行其是。通常，中央政策经由省级政府解读与操作化下沉至地方政府执行，而后逐级向上反馈、对上负责。这种次序严谨的层级关系在国家示范城市政策中实现了一次形变（见图2）。其中，省级政府从双向的中间层转变为单向的考核层。例如，在本文选取的22类国家示范城市政策中，有19类明确规定省级政府在创城工作中的组织、指导、考核与推荐等职责，有的甚至要求将该工作列入省级部门对地方的重点督查项目和考核指标（例如，装配式建筑示范城市）。这意味着，一方面，相对于省内其他地方，参与创城的地方政府将获得省级政府的更多关注；另一方面，虽然省级政府对创城具有监督权与考核责任，但是，创城结果只作为市县级地方政府绩效，这自然就瓦解了省级政府与下级政府可能存在的共谋关系，也避免省级政府充当中央与基层之间的信息壁垒，应付中央对地方工作的验收。

（二）政策何以耦合行为动机：国家示范城市政策的双重激励

 政策激励是复杂的。一个设计得当的政策允许政策执行者在追求个人利益的过程中实现社会整体利益的最大化。对于地方政府而言，创城不仅仅是创造行政绩效，以满足其经济人的逐利期待。因此，分析国家示范城市政策与地方政府行为动机的耦合既需要看到政策的利益价值，又需要关照政策对地方政府公共性的建构价值。

1.国家示范城市政策的激励机制。

国家示范城市政策为地方政府提供双重激励（见表2）。一是利益型激励包括政绩激励、晋升激励、物质激励。具体而言，“政绩激励”表示地方政府通过执行政策契合国家发展理念，并将其作为地方政绩；“晋升激励”指创城增加了地方政府在晋升考核中的筹码；“财政激励”表示地方政府执行该政策可以获得直接资金奖励、财政优惠等。二是情感型激励，包括使命感激励与身份感激励。其中,“使命感激励”指政策对具体的城市问题“对症下药”，地方政府通过政策执行改善公共利益，履行社会责任；“身份感激励”则是指政策赋予执行部门以权力中心地位，提高该部门在地方行政体系的身份地位。

图3展示了国家示范城市政策耦合地方政府行为动机的路径。利益型激励满足地方政府行为的外部动机情感型激励则主要影响地方政府行为的内部动机。后文将结合政策内容的梳理与比较，对除晋升以外的其他政策激励进行逐一分析。

2.国家示范城市政策耦合地方政府外部动机。

首先，参与创城为地方政府带来经济效益。一方面，地方政府可能获得专项财政支持。通常，革新型城市治理工作投入大、收益慢，因此推动难度较大。在22类国家示范城市政策中，革新传统治理形态的政策如电子商务、服务外包、新能源、防震减灾示范城市政策等，地方政府需要投人较多的财力，而成本短期内难以收回，因此，此类政策通常附带以奖代补、资金奖励、政策优惠等财政激励，吸引地方政府参与政策执行。另一方面，国家示范城市称号发挥“流量密码”的作用。当前，社会发展已经进入流量时代，没有流量城市就没有发展活力，城市需要突破地理边界吸收流量，成为一个巨大的流量磁场。尤其像国家文化和旅游消费示范城市、全国禁毒示范城市、国家食品安全示范城市等称号，直接反映了城市某方面的品质，增加了城市的品牌效应，为地方吸引流量。因此，尽管它们未配套财政激励，但是，它们可能成为吸引地方政府发展城市品牌、获取社会经济效益的工具。

其次，创城迎合地方政府的政绩需求。除了明确将创城作为地方政府官员的行政考核指标，国家示范城市政策的出台都借势于国家宏观规划或战略布局。在政策文本中，它们或者将习近平总书记指示、国务院规划纲要、工作意见与国家高度重视等作为政策设计的大前提，或者引用党的重要思想与观念战略思想等，表达该项示范创建工作的政治重要性。因此，地方政府参与创城是其对国家宏观导向的具体落实，能表达本级官员对国家战略规划的积极拥护，表示地方政府执政思路契合中央政治导向。同时，当前，治理绩效依赖“印象政绩”的衡量和评估，国家级荣誉以及政策设定的考核验收过程，增加了地方政府官员的晋升筹码在国家强调地方政府推动城市治理现代化的背景下，而国家示范城市政策有助于调动地方党政一把手争创政绩的积极性。

3.国家示范城市政策耦合地方政府内部动机。

一方面，参与创城体现地方政府“执政为民”的公共性。首先，国家示范城市政策涵盖公共服务、能源环境、法治建设以及安全保障等四大类（见表3），它们精准回应了具体的城市痛点以及城市发展需求，切中了城市可持续发展的要害，有助于改善地方政府“重发展一轻治理”的传统行政逻辑。也就是说，国家示范城市政策是应对与预防城市问题的“使用说明书”，当城市发展到一定阶段，某类城市问题的解决与治理转型成为必要，地方政府可以选择相应的国家示范城市政策“对症下药”，取得政策预期效果。实证研究表明地方政府在创城中显著提高了城市品质，改善了居民对政府工作的评价，此外，有研究认为示范称号塑造地方政府的正面形象，这也是提高政策执行效率的重要因素。

另一方面，创城政策赋权职能部门，调动地方政府官员发挥其角色使命。在22类国家示范城市政策中有15个政策明确规定了创城的权力中心部门及其职能，或者要求地方政府构建以特定部门为中心的工作体系与工作模式。以国家电子商务示范城市政策为例，该政策明确提出，城市内要建立有关部门统筹规划环境政策、支撑体系和公共设施建设的电子商务协调管理机制，充分调动政府、行业、企业各方面的积极性，形成共同推进电子商务健康发展的合力。城市问题的治理通常涉及多个行动主体，这导致地方政府可能会面临各部门各自为政、难以形成合力，或者市场与社会力量过强、难以约束的困境。政策通过明文规定具体业务部门的主导地位，辅之以地方党政领导统筹调动，理顺城市问题的治理权责，这有利于提高地方政府在城市治理中的主动作为的责任感。

4.国家示范城市政策激励机制的差异。

不同类别国家示范城市政策的激励类型与强度是不同的。本文借助Nvivo 10软件，以节点数量以及覆盖率为依据，对不同政策的激励内容进行整理、分析。其中，利益型激励与情感型激励为一级节点，前者包含“政治动员、晋升绩效、财政奖励”等二级节点，后者包含“身份感激励、使命感激励”。结果显示（见表4）,“强外部激励”的国家示范城市政策多于“强内部激励”，有14类政策（占63.6%）提供的外部激励的内容覆盖率大于内部激励。具体而言：其一，在公共服务类政策中，创新型公共服务，如服务外包、电子商务、公立医院改革、信息消费等，由于其涉及地方政府治理方式的转变，政策更多以利益型激励吸引地方政府参与。而与基础公共服务相关的政策，如服务、公交、文旅以及运输等，地方政府的政策执行限力相对较小，则更多以情感型激励调动地方政府优化公共服务的责任感。其二，能源环境类示范城市政策通常花费大见效慢，服务于城市的可持续发展，需要更多的利益激励引导地方从发展向可持续发展转型。但是，如果相关政策的地方属性较强，例如，海洋经济创新发展示范城市政策与新能源示范城市政策，它们通常更多提供情感型激励，吸引特定地方的政府关注与参与执行。其三，权益类与安全保障类示范城市项目是对传统地方治理理念的升级与补充。由于它们将在城市治理中引人法治、信用与风险治理的新概念，冲击地方原有的治理思维与社会运行规则，因此，必要的高利益激励便可能调动地方参与创城的积极性。例外的是，禁毒工作直接关系城市社会秩序，质量强市与防震减灾项目则有较强的地方属性，前者面向生产型城市，后者面向地震多发地，因此地方政府在这三个城市治理议题上可能需要更高的责任意识、地方安全意识，因此，在相应的政策文本中提供情感型激励会相对更多。

国家示范城市政策的成功实践说明，要改善政策执行的效果，与其改变组织结构或运行制度，不如改变政策属性、增加政策的弹性及其与地方行为动机的耦合性，这为国家政策制定者提供了一个可能的突破口。研究发现，国家示范城市政策规避政策执行效能衰减的路径可以概括为三个方面。

（一）阶段性改变地方政府“保本”的底层思维

 随着中国国家治理现代化的推进地方政府需要向高质量行政转型。当前，对于地方政府而言，非经济领域行政事务、治理绩效的重要性不断提高，这要求地方政府改变“保本”思维，主动提高城市美好生活质量而不是继续被动的充当城市问题的“灭火器”。

需要承认的是，高质量的城市治理需要一定的地方实力作为基础。城市治理现代化的顶层设计是统一的，但是，全国城市发展进度各异，一些城市已经高速推进精细化城市治理，一些城市则未到达“去发展、求治理”的阶段，大多需要“边发展、边治理”，有的地方不得不“先发展、后治理”：此外，不同地方政府面临的城市问题及其严峻程度也不同。因此，弹性地推动地方政府改善城市面貌、转型治理思维是必要的。党的十九大报告明确提出要“赋予省级及以下政府更多自主权”，国家示范城市政策是中央政令以“选做题”的方式出现，不同于“上下一盘棋”的中央政策，它们赋予了地方政府采纳政策、执行政策的自由度，使得地方政府根据城市发展节泰与需求，自主进人政策执行的队伍内。同时，该类政策从中央层面给定详细的政策指标，免去了政策下沉时被操作化的环节，规定了参与创城的地方政府要达到何种政策执行高度，其治理绩效也可视化、可量化，引导地方政府积极履行政策规定。最后，其他城市随着发展与政策扩散，示范效应会带动更多地方政府启动学习机制，参与到国家示范城市政策执行。

（二）技巧性调整地方政府政策执行的动力源与压力阀

 中国的科层运作特征之一是“一级管一级”。中央政府负责省级政府官员的考核与提拔，省级政府负责市级政府官员的考核与提拔，因此，在一级管一级的晋升体制下，地方政府行政的动力源自上一级政府施加。因此，中央政策在自下而上的传递过程中，省级政府是否响应是地方政府是否积极执行的关键因素。

国家示范城市政策技巧性地弱化了省级政府对地方政府的直接影响。它并非对既有政策执行机制的完全打破，而是在既有的组织结构优势上，激活科层运作的弹性，改变了层级节制的压力机制，直接由中央层级催生地方政府的主观竞争意识，减少了地方政府对上负责的政策压力与政策抗力的双重束缚，从而释放地方政府的政策选择与政策执行主动性。并且，省级政府在创城工作中扮演的是初审者，其对地方的考核工作对中央负责，而不与本级政绩关联，这就避免了省级为了自己的利益，包庇下一级应付行为，上级也不会因为隔着省级政府这一层屏障而看不到基层政策执行的真实面貌，避免了“材料出政绩”的负面结果。简而言之，国家示范城市政策使得地方政府有政策执行的动力，而后自我施压，成为积极的政策执行主体。

（三）系统性向地方政府输入城市治理策略

 一方面，国家示范城市政策为地方政府应对城市问题提供整体方案。它以解决某个具体的城市问题为主轴，设计了具有整体性、系统性的行动方案。地方政府在提升相应的治理能力时，就有了一整套由中央确认的规范意见，而不再是碎片化的政策合集。换言之，国家级示范城市政策引导处于转型时期的地方政府进行系统性建设，从行政逻辑向治理逻辑与工程逻辑转型，增加其地方治理行动的综合性、可持续性、专业性与系统性。

另一方面，国家示范城市政策是调整地方治理行动体系的有益工具。城市治理问题通常都是跨部门的，如果缺乏明确的职责分工，地方职能部门就可能相互推卸责任，或者因为明显的利益边界而各管三分地，以至于城市出现管理飞地、真空地带。地方政府一旦执行国家示范城市政策，就能借势于中央政策指导，将城市治理工作进行明确的任务分解，吸引党政领导重视，高位推动地方治理主体形成以创城为中心的地方伙伴关系。也就是说，地方通过创建示范的契机，将分散的地方行政体系激活为“行政共同体”，降低了地方调动、协调不同部门参与的成本，规避“块块分割”导致多部门合作困境。

值得注意的是，示范城市政策不能仅仅被理解为一种荣誉竞赛或模范效应。应该认识到，创城背后是中央部门打破自上而下层级体系，直接指挥地方政府的特殊行动。中央借助自身的最高权威，有技巧地推动宏观政策在城市的落地，而不是简单的在层级、组织结构上做加减法。此外，城市问题不仅是中央或地方单独的问题，国家示范城市政策的成功实践蕴涵着从中央到地方达成城市治理精细化的共识。城市治理尽管强调地方自治与社会动员，但是在地方治理基础还未扎实之前，不能过早地放手社会与公众，在实现共建共治之前，地方政府应当在体制机制、基础设施建设等层面提供平台与条件。国家通过示范城市政策实践“高位推动+地方自觉”的共鸣，最终形成一股让中央政策在地方落地并开花结果的制度势能。

国家示范城市政策的研究不能停留在内容分析。未来研究要回归实践中，观察政策执行的科层互动机制政府行为逻辑，分析政策执行效果及其影响因素等。学界与实务界有必要共同致力于在城市治理现代化进程中实现国家示范城市政策优势的最大化。进一步研究可以基于理论和现实的研判，关注以下几个方面：其一是对国家示范城市政策下中央与地方间新的委托代理关系进行实证分析与理论回应；其二是关注国家示范城市政策执行情境下横向、纵向的府际关系变化；其三是基于国家示范城市这个切口，对示范机制、示范式治理等国家治理工具进行理论总结。

本期来源：《学术月刊》2024年第6期

编辑：段渲琪

校对：段渲琪

审核：曾    锋