一、城市更新政策梳理
（一）城市更新概念
“城市更新”这一概念最早是由深圳市提出。
2009年广东省政府与国土资源部共建集约节约用地试点示范省，全面启动了“三旧”改造工作，当年10月深圳市人民政府颁布了《深圳市城市更新办法》，提出“城市更新”是指由符合办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和本办法规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动：
（一）城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；
（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；
（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；
（四）依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。
随着各地区城市更新政策的完善，对城市更新定义不尽相同，但总体来看，城市更新是指将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。城市更新不是简单的拆建，其核心是产业结构的升级与城市的发展进化。狭义上，可以将我国的城市更新称为“三旧”（旧城、旧村、旧厂）改造。但就广义而言，城市更新的内涵其实已经扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新和升级等多方面的内容，我国的棚户区改造、老旧小区改造和“三旧”改造等广义上都属于城市更新的范畴。
城市更新主要是在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造，是一种分类审慎处置既有建筑，小规模、渐进式地有机更新和微改造。城市更新的方式更为多元，一般包括拆除重建、改建和综合整治。
（二）城市更新政策演变
谈到我国的城市更新政策，首先得从棚改说起，2004年开始的棚户区改造既是一项民心工程，也是改善城市环境、提高城镇用地效率、推动城镇健康发展的城市更新工程。到2020年，我国大规模棚改已经基本结束，迎来的是老旧小区改造和实施城市更新行动。2020年7月，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），指出城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。
2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五愿景目标的建议》提出实施城市更新行动。次年发布的十四五规划明确提出“加快推进城市更新”，在十四五期间完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧厂区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村。
2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），为我国的城市更新划出四条底线，对城市更新提出要求，明确了如拆旧占比、拆建比、就地安置率、租金涨幅等具体指导数据。
2021年11月，《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）确定了包括北京、唐山、呼和浩特等在内的21个城市作为第一批城市更新试点城市，重点探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式，探索建立包括土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等在内的城市更新配套制度政策。
2021年12月，住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅《关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知》（建办城〔2021〕50号）提出：结合城市更新行动、完整居住社区建设等，积极推进相邻小区及周边地区联动改造、整个片区统筹改造，加强服务设施、公共空间共建共享，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。
2022年7月，《住房和城乡建设部关于开展2022年城市体检工作的通知》（建科〔2022〕54号）指出：城市体检是实施城市更新行动、统筹城市规划建设管理、推动城市人居环境高质量发展的重要抓手。结合城市体检成果，编制城市更新五年规划和年度实施计划，合理确定城市更新年度目标、任务和项目。
2023年7月，住建部发布的《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）对进一步做好城市更新工作提出五项具体要求：1.建立城市体检机制，将城市体检作为城市更新的前提；2.依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，发挥城市更新规划统筹作用。3.将城市设计作为城市更新的重要手段，强化精细化城市设计引导。4.创新城市更新可持续实施模式，坚持政府引导、市场运作、公众参与，推动转变城市发展方式。5.明确城市更新底线要求，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，防止大拆大建。
2024年4月，财政部办公厅、住建部办公厅下发《关于开展城市更新示范工作的通知》（财办建〔2024〕24号），采取竞争性评审的方式选拔15个示范城市。2024年6月，石家庄、太原、沈阳、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青岛、武汉、东莞、重庆、成都、西安城市入围示范城市，并获得财政部资金支持。
但从各地实践来看，非示范城市虽然没有获得财政部资金支持，但在积极推动城市更新行动，重点推动一批城市更新示范项目。各地政策如下：
2023年9月，山东省住房和城乡建设厅公布132个山东省城市更新示范项目，项目涵盖片区综合类、活化利用类、居住类、公共设施类、公共空间类等5种类型。
2024年8月，河南省公布首批城市更新示范项目建设名单，郑州、开封、洛阳、信阳、许昌等地共32个项目入选。入选的项目涵盖好小区、好社区、好街区（园区）、好城区（片区）4种类型。
二、城市更新当前的进展
（一）城市更新项目现状
随着城市化进程的加速推进，城市更新投资项目市场在过去两年持续呈现出强劲增长的态势。据数据显示，从2022年到2023年，社会资本参与的21个超大特大城市的城市更新投资项目市场规模达到5042亿元，项目数量达到94项。而在2023年，这一市场表现更为亮眼，全年项目数量达到55项，同比增长41%，全年投资规模更是达到3626亿元，同比增长高达156%。
以投资额来进行分析，超大特大城市中，具备明显的项目类型特点：
上海市以城中村项目为主；
天津市以棚改项目为主；
长沙市以片区更新和旧城改造为主；
济南市以片区更新为主；
广州市以旧城改造和城中村为主；
深圳市以片区更新（主要为“土地整备利益统筹项目”）和工改为主。
片区更新和城中村改造是投资额最大和项目数量最多的两类项目，投资额占总体投资的比例都达到了36%。这表明在城市更新领域，针对片区整体进行更新和改造以及对城中村的改造是当下重点和主要方向。此外，百亿级的超大项目投资额约3633亿元（其中片区更新1585亿元、城中村1317亿元），项目数量16个，投资额占整体市场比例为72%。
三、城市更新项目的融资路径
2023年7月，国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，城中村改造支持资金方面，除符合条件的城中村改造项目纳入专项债支持范围外，将设立城中村改造专项借款。
（一）专项债
目前，城市更新相关的专项债支持项目一般为棚户区改造项目、保障性住房项目以及老旧小区改造项目。对于专项债支持政策来说，棚改以及保障性住房专项债前提条件是需要纳入到省级棚改与保障性住房建设台账，其次，国家发改委也将在项目上进行重点把关，发行难度较大。对于老旧小区改造项目，专项债重点支持2000年以前建成的老旧小区，此外还将在收入确认上进行重点审查。
（二）城中村改造专项借款
城中村改造专项借款的资金主要来源于国开行、农发行贷款。截至2024年2月，已有包括上海、重庆、广州等28个城市官宣首批城中村改造专项借款获批授信额度或已在当地实施投放，涉及城中村改造项目371个，授信金额超9200亿元，放款金额近400亿元。
基于了解，城中村专项贷款可用于城中村一级部分，但只能由政府平台承接；商业银行贷款以城中村项目二级为主，涉及保障房的按保障房贷款政策执行。
城中村改造专项借款是人民银行发放给地方政府专项用于解决特定问题的支持资金，要由地方政府如期归还本息，如不能归还本息，则由人民银行在转移支付资金和税收返还资金中扣还。
2024年1月30日，住房和城乡建设部发布2024年第一批城中村专项借款项目清单，而后多地住建局、国开行及农发行分行宣布城中村改造专项借款落地。因此，申请城中村改造专项借款要纳入到住建部城中村专项借款项目清单。从各地实践来看，城中村改造专项借款具有以下几个要点：
1.申请专项借款的城中村改造项目需列入城中村改造年度计划，且为具备条件实施拆除新建的项目，或实施拆整结合项目中的拆除新建部分。可以得知，整治提升项目不得申请专项借款。
2.专项借款支持符合条件项目的前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区的配套基础设施建设等。本轮城中村改造强调净地出让，专项借款能够解决土地一级开发资金来源问题。
3.专项借款以城市为单位借入、使用、偿还。市政府对专项借款负统借统还责任，负责督促借款主体按期偿还专项借款本息，并统筹安排还款资金来源。各级政府部门需定期调度项目建设进展，督促项目实施主体合理安排资金使用，加快项目实施进度，控制资金使用成本。
4.专项借款资金实行封闭运行、专款专用。任何单位及主体不得违规截留、挤占或挪用、调用专项借款资金。
5.城中村改造项目实施主体与借款主体不一致的，项目实施主体负责根据项目实际情况向借款主体提出专项借款资金使用需求，并签订专项借款资金使用协议。借款主体应及时将专项借款资金提供给项目实施主体使用。
实施流程如下：
放款的基本流程上，各地住建部摸排符合条件的城中村项目名单并上报给住建部，住建部向政策性银行发放过审名单后，各地政策性银行分行依据名单，与城中村改造项目签约并发放城中村专项借款。
（三）城市更新基金
早在2017年，广州的地方国企越秀集团就牵头与广州地铁集团、珠江实业集团等企业联合宣布成立总规模2000亿元的广州城市更新基金。
同年，深圳市福田区依托区属国企福田区引导投资有限公司，与中国建设银行深圳分行共同发起成立深圳市福田区与城市更新基金。
2020年，上海地产集团牵头，与招商蛇口、中交集团、万科集团、国寿投资等国资地产、保险企业共同成立了当前全国实际规模最大的800亿元城市更新基金。
紧跟着西安、无锡、佛山等地也陆续成立以国资为主的城市更新基金。
专项基金除了城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板补齐等用途外，还被用于综合区域整体焕新、人居环境品质提升、公共空间设施优化、历史风貌美丽重塑、商业商务活力再造。
（四）中央财政补助
1、中央财政资金补助标准
中央财政按区域对通过评审认定的示范城市给予定额补助，资金根据工作推进情况分年拨付到位。
其中，东部地区每个城市补助总额不超过8亿元，中部地区每个城市补助总额不超过10亿元，西部地区每个城市补助总额不超过12亿元，直辖市每个城市补助总额不超过12亿元。
2、资金支持方向
示范城市通过多种渠道筹集资金，系统化推进城市更新行动，统筹推进城市地下管网和综合管廊建设、污水管网「厂网一体」建设改造、市政基础设施补短板、老旧片区更新改造等工作，优化城市空间布局，完善城市功能。
具体包括：
1.城市地下管网更新改造。对城市燃气、热力、给排水、电力等城市地下管网实施更新改造，因地制宜推进城市地下综合管廊建设，提升城市地下管网整体水平。
2.城市污水管网全覆盖样板区建设。对污水处理管网按照「厂网一体」的模式进行更新改造，提升污水收集处理效能。
3.市政基础设施补短板。对生活垃圾分类、综合杆箱、物流设施等市政基础设施进行提升改造，补齐城市基础设施短板弱项；提升城市绿地服务功能，推进口袋公园建设和绿地开放共享。
4.老旧片区更新改造。对历史文化街区、既有公共建筑、公共空间等进行节能降碳等提升改造，持续改善建筑功能和提升生活环境品质。实施城市功能完善工程，推进适老化适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。
欢迎添加王老师个人微信
19939722179
关于商务合作需求请添加朱工微信
18638593819
