11月4日，十四届全国人大常委会第十二次会议举行第一次全体会议，审议了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》；11月8日，全国人大常委会关于批准上述议案的决议表决通过。根据11月8日全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会，上述议案建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，新增债务限额全部安排为专项债务限额，一次报批，分三年实施。此外，财政部部长蓝佛安在该新闻发布会上介绍，从2024年开始，将连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。至此，此前“一次性增加较大规模债务限额”的政策预期被具体落实，一次性报批、分三年实施的6万亿元地方政府债务限额与连续5年合计安排的4万亿元新增地方政府专项债券额度构成了10万亿元的地方化债资源，被认为是近年来力度最大的化债举措。
新闻发布会上，财政部表示，实施这样一次大规模的置换措施，体现了化债工作思路的根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。
我们认为，这样的总体安排属于财政部围绕稳增长、扩内需、化风险而推出的有针对性的增量政策举措，有助于体现财政政策逆周期、跨周期的调节作用，也是始自2023年10月的第四轮债务置换推进至攻坚阶段的表现。此次“10万亿”是化债工作思路根本转变后的代表性政策，力度显著，但同时其仍符合多年来已形成的化债监管框架。第一，该方案仍一以贯之了“着力化解存量隐性债务，坚决遏制新增隐性债务”的明确基调，该方案实施后，债务监测口径更全，预算约束更强，监管问责更严；第二，以地方政府债券为化债主要政策载体，仍符合此前一直强调的“省负总责”管理架构，议案也提出，此次增加6万亿元的地方政府债务限额是以压实地方责任为基础；第三，在2024年末出台该政策，并计划在3-5年内实施，也与2018年提出的地方政府在5-10年内化解隐性债务的要求相契合。
为便于操作、尽早发挥政策效用，此次10万亿元的化债资源以地方政府专项债券额度的形式体现。我们认为，这一方面接续了此前财政部表示的研究扩大专项债使用范围的政策精神；另一方面，根据2020年印发的《地方政府债券发行管理办法》，专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，此次政策安排对原有设计进行了优化，为区域留出了考虑总体资金平衡的空间，这也为短期内政府赤字率的控制和偿债资金的长远安排作了理性规划。通过实施大额度的置换政策，地方政府可以将原本用于化债的资源转至促进发展、改善民生，以夯实地区可持续性增长的基础。此外，通过专项债券化债与新增额度间的调配，既可以向隐性债务压力大的地区分配合理化债额度，又可以向项目准备充分、投资效率高的发达地区倾斜新增额度，能够兼顾风险化解与投资带动双重目标。
此外，本次新闻发布会也表示，2029年及以后到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。这可以理解为，化债的实操细节对相对特殊的债务类型作了区分，在化解期限上进行了适当放宽。这与我们此前评论文章《化债政策再推进-近期化债政策简评》中的观点基本一致，在化债政策的总体推进过程中，不排除决策层根据化债政策的实施效果和变化的化债实际需求灵活调整和优化相关政策，各地亦有可能在不实质违背政策大前提的背景下根据属地情况而形成差异化要求。
此次新增的大额地方政府债务额度主要用于置换隐性债务，也就是说，城投企业是本轮债务置换的主要对象，隐性债务承债主体直接受益，但实操中的置换细节还需关注，如债务本金及利息的分担方式等。区域内非涉隐但仍承担城市开发运营职能的主体亦可间接受益，其在区域内统筹调配拆借资金的压力或将有所缓解。但与此同时，我们仍认为，城投企业融资监管依然趋紧，涉隐主体新增融资早已受限，传统城投企业融资活跃度较难明显提升，业务转型步伐仍需加快。同时，考虑到带动有效投资、扩大国内需求，布局前瞻性、战略性新兴产业是现阶段政策导向，服务于地方产业投资的主体或将获得新活力注入，地方政府原用于化债的部分资源或可移至对该类主体的支持。
作者：新世纪评级公共融资部
