地方政府专项债当前的形势、机会与2025年谋划

一、地方政府专项债当前的形势

（一）发行节奏暂时放缓后期提速，发行规模保持稳定

对比22年和23年的发行情况，2024年上半年的发行节奏明显放缓，上半年累计，新增专项债发行14935亿元，同比减少8074亿元，占全年新增专项债限额的38.3%，进度慢于去年同期的60.5%。进入三季度后，专项债的发行开始提速，8月份发行了近8000亿元，9月各省份的发行计划近6300亿元。同时，10月8日，国新办会议上提出，督促有关地方到10月底完成今年剩余约2900亿的地方政府专项债额度的发行工作。因此，专项债发行在年底要发行提速。

 从发债规模来看，2017年以来，我国地方政府新增专项债务限额整体呈先增后减的变化趋势。进入2020年，受宏观经济影响，新增专项债务限额达到3.75万亿元，较2019年同比增长74%，2020年实际发行规模为3.6019万亿元，占新增专项债务限额的96%。2021年地方政府新增专项债务限额有所减少，较2020年专项债务限额同比降低7%，但仍较2017-2019年债务限额有大幅度提升。2022年地方政府新增专项债务限额为36500亿元，与2021年持平。2023年，2024年地方政府专项债新增专项债务限额逐年增加，分别达到38000亿元，39000亿元。

分地区来看，2024年6月全国共有19个省市自治区发行了新增专项债，数量环比下降3个。其中河北省的发行额最大，达到575.66亿元，占全国的发行量的17.3%；河南省和江苏省位居其后，发行额分别为520亿元和460.81亿元，分别占全国发行量的15.63%和13.85%。 

（二）专项债重点领域变化

从专项债资金的其他主要用途看，根据企业预警通的统计，市政和产业园区基础设施项目今年获得专项债资金规模9014.35亿元，其次为棚户区改造项目2402.78亿元、铁路项目2114.52亿元，医疗卫生、农林水利、交通基础设施等领域也获得较多专项债资金支持。 

1、市政和产业园区基础设施

市政和产业园区基础设施的支持方向具体分为如下几个领域：

其中，产业园区基础设施类专项债发行市场经历了从兴起、快速增长到增速放缓的变化。2020年，园区类专项债发行4228.98亿元，创考察期内最高值。自2023年以来，园区类专项债发行市场降温，2023年、2024年上半年发行额同比分别下降23.75%、90.63%。

因此，市政基础设施在近年来的专项债中的占比将会有所提高。市政工程一般是属于国家的基础建设，是指城市建设中的各种公共交通设施、给水、排水、燃气、城市防洪、环境卫生及照明等基础设施建设。从专项债券资金申报的角度来看，公共交通设施建设属于专项债申报领域的交通基础设施建设领域，城市照明属于专项债券申报的负面清单，因此市政基础设施建设一般包括供水、供热、供气、地下管廊等具备收益的项目。

（1）供水建设内容主要涉及市政供水管网建设，新建、改造水厂，泵站建设等。需要注意的是供水只指城市供水，若有城乡供水内容，填报所属行业时，应选择“水利”，收入来源主要为供水收入。

（2）供热建设内容主要涉及热源（如热电厂、集中锅炉房、空气源热泵机房等）、供热管网、换热站等，收入来源主要为供热收入。

（3）供气建设内容主要涉及燃气管网建设、供气站等，收入来源主要为供气收入。

（4）地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，主要建设内容涉及管廊、管廊监控中心等，收入来源为入廊管线单位交纳的入廊费和日常管理维护费用。

2、社会事业

社会事业领域主要包括领域如下：

目前，文化旅游类专项债发行收到较为严格的审核，主要原因在于文旅类专项债项目的收入较难确认，通过审核难度较大。养老、托育、职业教育类成为重点方向。

3.其他领域

根据近期的政策，2024年中国将更多新能源、新基建、新产业领域纳入专项债券投向领域。

官方还将引导地方加大对国家级产业园区基础设施、5G融合应用设施、城中村改造、保障性住房、普通高校学生宿舍等领域的支持力度。

专项债券支持范围也将增加独立新型储能、重点流域水环境综合治理等领域。

（三）专项债存量项目大，新增项目要求更高

专项债自2014年提出以来，经历了诞生阶段（2014-2017年）、红利创新阶段（2017-2019年）、蓬勃发展阶段（2020-2021年）和强化合规阶段（2021-2023年）。尤其是2021年以来，各地区将专项债项目谋划作为地方上项目，谋发展的重要融资工具，成立工作专班统筹专项债发行相关工作，谋划储备和发行了一大批专项债项目。根据国家发改委网站消息，国家发展改革委联合财政部完成2024年地方政府专项债券项目的筛选工作，共筛选通过专项债券项目约3.8万个、2024年专项债券需求5.9万亿元左右。如果加上2023年审核通过的待发行存量项目，专项债存量项目将远远超过3.8万个，专项债需求额度也将不只5.9万亿。

因此，在发行额度稳定的前提下，新增专项债项目将严控项目质量，这就对专项债项目谋划，申报工作提出了更高的要求。

（四）新增专项债项目谋划空间减小，存在硬性约束

经过前几年各地方政府在专项债项目储备上的积极工作，各地方对专项债项目已经轻车熟路，将具备谋划专项债项目的用地、规划已经能谋尽谋，能包尽包。从我们在各地进行的专项债项目库谋划实践来看，专项债项目谋划普遍存在用地紧张、前期规划条件不具备、有效需求不足、优质项目已经储备发行等问题，新增专项债项目存在硬性条件约束。

（五）超长期国债、中央预算内投资对专项债产生一定替代效应

地方政府专项债本质上属于地方政府负债，目前，根据有关数据统计，2023 年末，全国地方政府债务余额 407372.93 亿元，其中一般债务余额 158687.48 亿元、专项债务余额 248685.45 亿元 。全国政府债务余额为 70.77 万亿元（含中央政府债务余额）。就政府总体债务而言，并未超过警戒水平。但就地方政府债务而言，有一定的隐忧。全国有 28 个省份债务率超过 120% 预警线，仅上海（75%）、江苏（112%）未超过警戒线 。

而反观中央财政负债率，据统计，截至2023年末，中央财政负债率为56.1%。中央财政负债还有很大的空间。因此，国债将在未来一段时间内对地方政府专项债形成有效的补充，以转移支付的形式增强地方政府财力。

二、专项债面临的机遇

（一）专项债的功能定位不变

根据相关政策规定，地方政府专项债和一般债是地方政府合法合规融资的唯二路径，不存在第三种融资手段。2024年明确金额的向上资金包括新增专项债3.9万亿元，中央预算内投资7000亿元，一般债7200亿元，特别国债10000亿元，2024年向上资金共计为63200亿元，其中新增专项债券占比62%，超长期特别国债占比16%，一般债和中央预算内占比均为11%。由此可见，新增专项债券的规模无论对于宏观经济发展还是政府投资项目来说，都是最重要的资金。专项债已经成为积极财政政策的重要抓手，在带动扩大有效投资、稳定宏观经济等方面发挥着重要作用。

（二）专项债的政策支持力度不减

2024年政府工作报告强调，专项债额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，防止低效无效投资。2024年，高债务省份的新增专项债额度占比可能下降；同时，对于储备项目未准备充分的省份，专项债发行节奏可能后置，并不仅限于高债务省份。

2024年3月7日，财政部发布2023年中国财政政策执行情况报告。2023年新增地方政府专项债券额度3.8万亿元，优先支持成熟度较高的项目和在建项目。适当扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，将城中村改造、5G融合设施等纳入投向领域，将供热、供气等纳入用作项目资本金范围，同时，提前下达部分2024年新增地方政府债务限额，支持重大项目建设，推动形成实物工作量，充分发挥地方政府债券对经济的拉动作用。

7月30日，中共中央政治局召开会议，指出要加快专项债发行使用进度，用好超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设，更大力度推动大规模设备更新和大宗耐用消费品以旧换新。

中共中央政治局9月26日召开的会议提出，要发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用。

从中央层面来讲，地方政府专项债作为积极财政政策重要着力点，在未来一段时间内其地位和作用仍然不可替代。

（三）专项债或扩大适用范围

10月8日，国家发展改革委主任郑栅洁在国新办发布会上提出，针对目前地方政府专项债券发行、使用、管理方面存在的一些突出问题，目前发改委、财政部正在按照部署抓紧研究合理扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例，研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目“绿色通道”等，尽快出台优化完善地方政府专项债管理的新举措。

因此，专项债存在在未来进一步扩大支持领域，下放专项债审核自主权试点，续建项目快速审核等优化政策。做出此项调整的原因有可能是目前领域内的项目谋划空间变小，各种用地、规划条件不具备，需进一步扩大支持项目领域，尤其是扩大具有稳定收益的公益性项目建设领域，不增加隐债风险。同时，土地储备和地方政府债务化解或将是政策发力的重点方向。

三、2025年专项债项目谋划的几点思考

（一）项目谋划要与国债、中央预算内投资等其他资金统筹考虑

目前，地方政府向上资金申报的大头聚焦在专项债、国债、中央预算内资金，虽然目前专项债占比仍然较高，但随着超长期特别国债的逐步规范化，未来国债申报也将成为向上资金申报的重要新兴板块，中央预算内投资每年额度在7000亿左右，侧重于基础性、公益性、长远性的项目，侧重补短板，强弱项。超长期特别国债重点聚焦“两重”、“两新”。地方政府专项债目前划定有明确的支持领域，领域更广，但要求项目要自求平衡。因此，2025年的项目谋划，要统筹考虑，收益性项目，公益性项目，基础性项目及“两重”、“两新”项目。

（二）专项债谋划要关注重点领域

专项债目前的申报的十一大领域，其中市政和产业园区占比最高，但这个类别中要以市政基础设施为重点，产业园区要求国家级、省级产业园区，并且该类型项目2024年以来通过项目下滑严重；社会事业中要规避文旅类项目，或者谋划文旅类项目要深入论证其收入可行性；交通基础设施中的停车场、充电桩建设是重点优质项目；此外，重点关注新能源、新基建、新产业领域、5G融合应用设施、独立新型储能、重点流域水环境综合治理等领域。

（三）专项债谋划要更加注重产业发展，规避隐债

专项债仍然是政府债务，在目前化债背景下，地方政府在专项债项目申报中普遍存在债务隐忧，因此，在2025年的项目谋划中要切实结合地方产业发展需求，要现有产业需求分析，才有项目谋划，真正实现项目自求平衡，规避政府隐债。

其他技术层面的专项债申报问题详见本号《专项债项目谋划要点、负面清单、常见问题与前置条件》一文。

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