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2024年11月8日，随着十四届全国人大常委会第12次会议的圆满闭幕，针对地方政府隐性债务的化解方案正式出台，涉及资金总额高达10万亿元，另有2万亿元债务将在2028年前自然到期。这一举措将使得地方隐性债务总额从14.3万亿元大幅削减至2.3万亿元，为地方财政的可持续发展奠定坚实基础。我国经济进入新常态以来，地方政府债务化解已历经数轮。本文主要回顾历次债务置换，探究本次隐性债务化解方案对地方政府及城投公司的深远影响以及未来债务管理的长效机制构建。
10万亿方案之前：多次化债，地方政府债务问题仍不断累积
在中国经济快速发展的历程中，地方政府债务问题始终是一个备受关注的议题。自2014年起，为缓解地方政府债务压力，我国已三次实施大规模的债务置换，特别是2014年开始的首轮“化债”将存量债务纳入预算管理，通过发行置换债将其“显性化”等，当年涉及规模达24万亿，事实上本次10万亿化债规模不属于史上最大规模化债行动。化债政策虽在一定程度上缓解了债务集中到期的还款难题，但地方政府债务规模依然呈持续上升态势。虽然债务作为推动经济社会发展的重要工具，其规模随着经济总量的扩张而不断攀升，但更深层次的问题也在此过程中逐渐浮出水面。部分地方政府违规举债，债务资金使用效率低下，发展效益不及预期，债务增长速度远高于经济增长速度，导致地方政府债务风险不断累积。
10万亿方案出台：拓宽债务置换空间，地方政府与城投公司的双重机遇，“城投信仰”再充值
2023年7月24日，中共中央政治局会议明确提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”为地方政府债务问题的治理指明了方向，随后二十届三中全会发布的《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，更是将地方政府债务治理提升至国家战略高度。自一揽子化债方案提出以来，国家相继出台了《35号文》、《134号文》、《145号文》及《135号文》等一系列政策，有效降低了城投企业标准债券融资成本，并对非标债务进行了部分置换。然而截至2023年末，根据公开数据统计，已发债城投企业的非标债务规模仍高达约6万亿元，资金成本高且部分要求强制还本。与此同时，地方政府债务余额已达44.9万亿元，逼近46.8万亿元的债务限额，债务置换空间亟待拓展。
对地方政府而言，本次10万亿化债方案的出台，不仅实现了隐性债务的显性化，减轻了付息压力，更通过债务置换释放了财政空间，使地方政府能够更灵活地调配资源，支持教育、医疗、环保等关键领域和薄弱环节的发展，增强地方经济的内生动力和社会福祉。同时也为地方政府更好地落实减税降费政策提供了有力支撑。对城投公司而言，本次化债方案的意义更为深远。一方面，债务置换有助于城投公司剥离历史债务包袱，降低融资成本，优化债务结构，为城投公司的转型发展提供坚实基础。城投公司可以借此机会，加快产业化转型步伐，调整业务结构，提升经营效率，实现可持续发展。可以说，这次化债政策是中央对城投信用的有力背书，让“城投信仰”再次充值。
10万亿方案之后：或是进一步化债政策的开端，关键在于构建长效债务风险防范机制
债务作为融资的重要手段，在合理利用和管理的前提下，能够为企业和地方政府提供必要的资金支持，促进投资扩大、产业升级和经济增长。因此，债务并非洪水猛兽，而是推动经济社会发展的重要力量。化债是高质量发展的内在要求，合理的债务是经济发展的助力而非阻力。
本次10万亿化债主要针对地方隐性债务，我国地方政府债务除40多万亿政府显性债务外，还有相当一部分债务集中在地方城投公司。截至2023年末，已经发债的地方城投公司有息负债总额为63万亿元，考虑部分未发债的城投公司数据未纳入统计，该部分有息负债总额或达到65万亿元。其中债券融资占比约26%，银行贷款融资占比约63%，非标融资占比约11%。本次化债的主要目标为隐性债务，即集中在高利率的非标融资方面。对于债券融资和银行贷款，仍有50多万亿的规模。虽然该部分负债可以通过借新还旧偿还本金，且自从《35号文》发布以来，其利率有较大幅度的下降，但对于政府和城投企业仍有相当的付息压力。根据已发债的城投公开数据统计估算，以城投的EBITDA与政府补贴之和对其利息支出覆盖比率来测算城投的付息压力，截至2023年末该比率为90.9%，反映出城投仍无法依靠自身现金流偿还利息，需要被动新增债务去满足利息支出。本次债务置换完成后，中央仍可能综合评估城投和地方政府所承担的付息压力，采取进一步的化债措施。
化债政策确实可以拉长债务到期时间、降低债务成本，但这只是治标之策，关键还在于构建长效债务风险防范机制，提高债务使用效率，同步建立起债务管理和问责制度，确保债务规模适度、结构合理、风险可控。未来，应坚持在发展中化债，而非化债中发展，避免刚性化债可能引发的经济收缩效应。在土地财政难以为继的背景下，地方政府应充分评估财政承受能力和债务风险，合理确定债务规模。通过适度举债，集中财力物力，精准投入到对产业升级具有决定性影响的领域，如高新技术产业的扶持、传统产业的改造升级等。同时，应充分发挥政府投资的引导作用，吸引更多的社会资本参与，形成产业升级的强大合力，为经济转型升级和高质量发展创造更加稳健的财政环境和可持续的发展动力。
作者：
胡恒松（河北金融学院教授，中国城投50人论坛秘书长）
邓 枫（中国城投50人论坛成员、财达证券债券承销部副总经理）
来源：地方政府投融资研究中心
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