俞菁慧||北宋熙丰监牧改革与马政运营——兼论新法中的国家财政统筹与重组

国马为戎事之本,北宋政府非常重视。熙宁变法之前,宋政府对监牧制有局部改革,如宋真宗咸平三年(1000年),设制置群牧使总理马政,由枢密院长官总领,又内外置监,孳生豢养国马。但是,内地监牧养马一直存在严峻问题,其中,监牧土地,“岁久官失其籍,界堠不明,废置不常,而沦于侵冒者多矣”。养马效果很差,所养之马,“一马占地五十亩,大名、广平四监余田无几”,且不说耗费大量土地,“河南北十二监,起熙宁二年(1069年)至五年,岁出马一千六百四十匹,可给骑兵者二百六十四,余仅足配邮传”,产出效率十分低下。至神宗朝,议者“颇以国马烦耗,岁费缣缯,虽市得尤众,而损失亦多”为虑。

面对日渐严重的养马损耗、刍秣之费,国家养马得不偿失,难以为继,因此需要对全国各地监牧司进行删汰。但废除监牧之后,如何实现国家养马,如何应对马资源稀缺和日益增长的战马诉求?事实上需要一场全面的监牧制度改革。

熙宁初,朝廷仍沿用官府养马的旧监牧体制,只是在旧群牧制度上设官置局,设河南、河北两监牧“分典国马”。熙宁元年九月诏:“河北、河南分置监牧使、都监官各一员,以河南监牧并为孳生监,在外诸监分属两使。其官廨,河北于大名府,河南于河中府,后徙西京。诸监官吏,委监牧使奏举按劾,仍不隶群牧司,专属制置使。后又诏隶枢密院,不领于制置使,仍省群牧都监一员。”两大监牧直接越过群牧司而隶属枢密院,机构设置规格高、独立性强,正是神宗欲“专任责成”的意思。但实行若干年之后,依然不能有效解决养马问题,财政赔费严重,加上牧地隐占,一场更为彻底的改革呼之欲出。

废监的倡议首先来自于整顿牧地隐占、牧地赋民租佃的强烈诉求。熙宁初,枢密副使邵亢请“以牧马余田修稼政,以资牧养之利”,朝廷根据群牧司的建议,下令“马监草地四万八千余顷……而原武、单镇、洛阳、沙苑、淇水、安阳、东平等监,余良田万七千顷,可赋民以收刍粟”。自熙宁初以来,牧地赋民租佃一直在稳步推进。熙宁五年起,朝廷改革力度加大,先后废罢太原、东平、原武诸监。文彦博云:“议者多欲赋牧地与民而敛租课,散国马于编户而责孳息。”熙宁八年,又废除了剩余的八监及河南北两监牧司。至此,所有外监尽废,只存留沙苑监一所,于是政策重心从“国家养马”渐渐转为“民间养马”。

民间养马之议并非始于王安石,宋初以来已陆续有人提出。太宗太平兴国四年(979年),国子博士李觉上言“古者田赋之法”,“六十四井出戎马四匹,兵车一乘,牛十二头。天子畿方千里,提封百万井。除山川、城池、邑居、苑囿,凡三十六万井不输赋外,六十四万井出戎马四万匹,兵车万乘,此赋马之数也”,王安石的保甲保马理念实脱胎于三代丘甲之法。真宗、仁宗朝,又有臣僚提出民间养马建议。天圣四年(1026年),审刑院详议官王沿奏称:“牧监养马数万,徒耗刍豢,未尝获其用。请择壮者配军,衰者徙之河南,孳息者养之民间,罢诸坰牧,以其地为屯田,发役卒、刑徒佃之,岁可获谷数十万斛。”其监牧改制与民间养马建议其实与熙宁改制思路非常接近,但当时没有执行。神宗时民间养马重新提上议程,但与之前不同的是,这时候已经有了一系列制度铺垫,即逐渐成熟的义勇保甲、弓箭手、蕃兵制度,为实现民兵养马奠定了基础。因此,国马监牧的废罢与民间养马的兴起实际上是一个同步且互补的过程。

民间养马首先推行的是保甲养马。熙宁四年,开封府界保甲新政推行到一定阶段,王安石建议:“今保户已愿免体量草,养马事固已有绪”,此即保甲养马。

熙宁五年,蔡挺经制泾原,开始执行弓箭手营田并养马,“边人冒市蕃部田,挺开自首法,复得地八千顷。刺弓箭手三千,养马五百”。同年,正式颁布保马法,“诏开封府界诸县保甲愿养马者听,仍令提点司于陕西所买马,除良马外,选骁骑以上马给之,岁毋过三千匹”。朝廷对保甲养马非常重视,直接将民兵与民间养马上升至国家战略高度。

先是,中书与枢密院同进呈保甲养马事,文彦博曰:“此事须经群牧司相度。”上曰:“此何与群牧司事?韩维又新到,只朝廷相度。群牧司官识见必不能及远”。

宋神宗认为“三代政事以车马为急”,养马属国家战略事,非有司所能经办。因此监牧、养马等事直接上升到由二府提领,兵部执行。

在西北沿边地区,蕃兵养马是民间养马的主要组成部分。随着王韶开拓熙河、立蕃部法,蕃兵养马也提上日程,国家出资养马于蕃部,成为蕃兵法的重要补充。王安石云:“因令韶如诸路,以钱助役收息,又捐百余万缗养马于蕃部,且什伍其人,奖劝以武艺,使其人民富足,士马精强,因奋而使之,则无所不可。”又云:“因地宜马,又蕃部以养马为业,极便利,所省钱计不少,而坊监地赋民,所取地利又不少。”

陕西、河北路还有义勇养马之制。熙宁五年,募义勇养马者为“有马上义勇”,在秦凤经略使吕公弼建言下,“择诸州上番义勇材武者以为‘上义勇’,免赍送刍粮之役;募养马者为‘有马上义勇’,并免其本户支移”。当年年底,诏:“废河东太原监,选本监可披甲马,募义勇愿养马者给之,如开封府界保甲例”。这可以说实现了废监与义勇民兵养马的同步置换。熙宁六年八月,朝廷修成了义勇、保甲及养马条法三卷,正式立法并由兵部执行,养马法本身就是民兵法的核心内容之一。熙宁八年七月,神宗再议陕西弓箭手养马,“令永兴、秦凤等路安抚司,委官遍往诸城寨,取问缘边弓箭手情愿请官马”,后推广及陇山一带。熙宁九年,蔡确提议增加开封府界保马数,以五千匹为额。元丰七年(1084年),保甲养马进一步扩展到京东、西两路,“京东、京西路保甲免教阅。每都保养马五十疋”。

除了民兵之外,民户也纳入养马范围,此即著名的户马法。“户马者,庆历中,尝诏河北民户以物力养马法,以备官买。熙宁二年,河北察访使曾孝宽以为言,始参考行之”。元丰三年,开封府界、京东西、河北、陕西、河东诸路州县开始实施户马法,诸路分配数额不等的官马,分给有条件的民户饲养,成为养马户。各路分配的马匹数为:“开封府界四千六百九十四匹,河北东路六百一十五匹,西路八百五十四匹,秦凤等路六百四十二匹,永兴等路千五百四十六匹,河东路三百六十六匹,京东东路七百一十七匹,西路九百二十二匹,京西南路五百九十九匹,北路七百一十六匹。”各路配额不等,尤以开封府居多。同年,缘边蕃部也开始劝诱其属户养马,“环庆路经略司奏,已令诸将、蕃官等劝诱属户养马”。元丰七年底,又提出官户养马,同管勾京西路保马吕公雅云:“有官之家守官在外,止出助钱,不均,乞并令养马。”

新旧党对民间养马各有说辞,然不管实际成效如何,元丰宋夏战争期间,这些户马大量是被用于前线配军的:

已而西方用兵,颇调户马以给战骑,借者给还,死者偿直。(元丰)七年六月,遂诏河东、鄜延、环庆路,各发户马二千以给正兵,河东就给本路,鄜延益以永兴军等路及京西坊郭马,环庆益以秦凤等路及开封府界马。户马既配兵,后遂不复补。

直到元丰八年四月哲宗即位,高太后“罢养马”,这场浩浩荡荡的养马计划伴随着宋神宗离世而终结。《长编》引《神宗实录》朱史对此曾有评论:“先帝仿三代寓兵于农意,立保马法,法未完,遭变,”然而,神宗朝的“三代丘甲”意,恐怕远非保马一法所能概括。

总之,神宗朝民间养马的范围非常广泛。从养马主体上看,民间养马可分为保甲养马、义勇养马、弓箭手养马以及后来的乡村户、坊郭户养马,在执行蕃部法之后又实现蕃兵及蕃户养马。后来又提出官户养马、弓手养马,乃至作为一种赎罪优免条件鼓励养马,另有余户养马法,等等。从结构上看,可分为乡村养马(保甲养马、乡村物力户养马)与城市养马(坊郭户养马)。再结合地域看,则有内地养马(如以开封府界为代表的保马、户马)与缘边养马(义勇保甲、弓箭手、蕃户养马等)。养马主体分布在府界以及缘边五路,这是民兵法的主行区,一般先由府界试点,再向全国诸路推广。从上述分析可以看出,凡能尽到养马之力的都在养马发展对象之列。直至宋神宗离世前,这一进程还在稳步扩大与延续,政策上并没有减缓之趋势。

宋朝缘边市马始于太祖朝,“分遣中使诣边州岁市马。自是,闲廐之马始备”。真宗咸平元年(998年),“别置估马司,掌戎人驱马至京师,辨其良驽,平直以市,分给诸监牧养”。此后朝廷买马,多与河东、陕西、川峡等缘边吐蕃、党项以及乌蛮、西羌等进行马匹交易。“凡市马之处,河东则府州、岢岚军,陕西则秦渭泾原仪环庆阶文州、镇戎军,川峡则益黎戎茂雅夔州、永康军,皆置务遣官以主之……招马之处,秦渭阶文之吐蕃、回纥,麟府之党项,丰州之藏才族,环州之白马、鼻家、保家、名市族,洎泾仪延鄜火山保安军唐龙镇制胜关之诸蕃”。旧以铜钱,后以“布帛茶他物准其直”,又或以解盐钞给付,总体而言,钱银钞物并用。所得马匹或运输至京师,或调至地方监牧饲养,或缓急之际,直接配给将帅兵士。

然而,宋初以来国家监牧养马效果并不佳,在很多人看来,中原天然缺乏养马之地利。太宗朝时,国子博士李觉云:“然市马之费,岁益而厩牧之数不加者,盖失其生息之理也……暨乎市易之马至于中国,则絷之维之,饲以枯藁,离析牝牡,制其生性,玄黄虺隤,因而减耗宜然矣。”至和二年(1055年),欧阳修云:“至于唐世牧地,皆与马性相宜,西起陇右金城、平凉、天水,外暨河曲之野,内则岐、豳、泾、宁,东接银、夏,又东至于楼烦,此唐养马之地也。以今考之,或陷没夷狄,或已为民田,皆不可复得。”宋神宗朝,在逐步废除旧制,改为民间养马的同时,为继续扩充战马来源与重建监牧体系,推行了一系列新的举措。其中,最重要的是缘边买马机制的系统改革。“是时,诸监既废,仰给市马,而义勇保甲马复从官给,朝廷以乏马为忧”。诸监废罢,加上义勇保甲初步建成亦需配马,朝廷对于缘边买马的需求愈发迫切。因此与以往相比,无论是物资投入还是经营运作都达到了新的高度。马匹采购力度的强化,很大程度上也得益于缘边买马机构的设置、事权的拓展以及各大新法机构相继介入买马事务。

熙丰时期,熙河路成为真正意义上的买马中心,担负起协同陕西路、成都府路,以川茶博买西马的重任。熙宁七年六月,任命知熙州王韶都提举熙河路买马,权提点刑狱郑民宪同提举,熙河路正式置场买马,亦称“提举熙河路买马司”,并令提举买茶司配合应付。熙宁八年正月,诏熙河路六处置场买马。史载:“至于收市,则仍嘉祐之制,置买马司于原渭州、德顺军,而增为招市之令。后开熙河,则更于熙河置买马司,而以秦州买马司隶焉。八年,遂置熙河路买马场六,而原、渭、德顺诸场皆废。继又置熙河岷州、通远军、永宁砦等场……自是,国马专仰市于熙河、秦凤矣。”

在成都府路,宋政府一度尝试拓展沿边地区诸州买马。熙宁七年,诏知成都府蔡延庆兼提举戎、黎州买马,亦即“提举戎、黎州买马事”。熙宁八年三月,又令蔡延庆兼任威、雅、泸、文、龙等各州的买马事务。

其后,成都府路各沿边州的买马效果并不突出。然而,成都府路的榷茶等收入在支持熙河路买马中发挥了重要作用。因此,熙河、成都府路两地买马事务也进一步实现了区域联通。熙宁八年八月,“权发遣盐铁判官、提举成都府、利州、秦凤、熙河等路茶场李杞言,卖茶、博马,乃是一事,乞同提举买马,岁以万千匹为额”。“诏杞兼提举买马,且以二万匹为额,二年取旨”,李杞以提举茶场司身份兼提举买马,茶、马事务逐步统一,且每年两万匹是一个相当大的数额。熙宁九年四月,“仍以(刘)佐提举成都府、利州、秦凤、熙河等路茶场,兼熙河路市易司,寻又以佐兼提举买马”。和李杞一样,刘佐也是以提举诸路茶场司的身份提举买马,稍有不同的是,他又兼领另一重要的经济机构——熙河市易司。这样川、陕茶马以及市易事务进一步联通。“仍指挥以川路应付京西绸绢纲内所截留充本路买马十万匹支费,尽拨与熙河路添助买马,如川路阙钱买马,却令支成都府路坊场剩钱添助”。因为有这样一种统筹关系,四川买马经费与熙河买马经费可随时调拨、融通。与此同时,提领茶、马两大业务的提举官事权在不断扩大。熙宁十年,刘佐这个职务转由李稷提领,元丰时,“提举成都府路茶场司”进一步升级为“都大提举茶场司”,而李稷职权也进一步扩大,“盐铁判官、提举成都府等路茶场、国子博士李稷权陕西转运使,兼制置解盐使、都大提举茶场”。一人身兼陕西转运、制置解盐使、都大提举茶场三大要职,掌控盐茶专卖与粮、马等军资博易,成为宋神宗十分看重的军事财政运营官员。

元丰时期,茶、马两司合并的呼声越来越高。元丰四年,权发遣群牧判官郭茂恂认为,卖茶与买马两项业务,在现实运作中紧密关联。因此,他建议令提举买马官通管茶场事务。故郭茂恂以提举买马、监牧的身份兼提举茶场,在提举买马的同时具备了对茶场司的调度权。同提举成都府等路茶场陆师闵“以买马司兼领茶场,茶法不能自立”,此套方案当时到底有没有完整执行,是有异议的。一年后,因茶马事务衔接不畅(如前陆师闵云云),“诏提举陕西买马司更不兼茶场司”。故史书云,“自李杞建议,始于提举茶事兼买马,其后二职分合不一”。元丰六年六月,兼同提举成都府等路茶场郭茂恂又重申:“昨准诏专提举买马,兼提领茶事,而茶场司不兼买马,既不任责,遂立法以害马价,茶每驮有增十余千者,恐蕃马岁不入,上误国事。乞并茶场、买马为一司,庶几茶司同任买马之责。”元丰七年底,诏陕西买马隶经制熙河兰会路边防财用司,陕西买马司归属到当时缘边最重要的经济机构——经制熙河兰会路边防财用司。

买马机构事权的扩大以及茶、马两司合并的诉求旨在全面推进缘边买马,熙宁到元丰年间在缘边实施的买马新举措取得了一定的成效,“自是蕃部马至者稍众”。元丰四年,宋朝经营五路伐夏,宋神宗批复:“诸路乞马,朝廷岁入有限,无可应副。战骑所系甚大,平日尚不可阙,以待四方之用,况今军兴,尤为要急。可督提举陕西买马监牧郭茂恂速措置招买,往来诸场督趣。”由郭茂恂统领战时买马事宜,并督促他加大买马力度。

各地监牧司被废除后,群牧司依旧延续,主要负责买马与调配马匹任务。此外,朝廷曾又临时置“群牧行司”,执行缘边地区买马职责。“诏权发遣群牧判官公事、太常丞王钦臣往秦州、凤翔府以来应接买马,以‘群牧行司’为名”。元丰三年罢为“提举买马监牧司”,即提举陕西买马监牧司。陕西买马监牧司自仁宗朝以来就曾设置,负责缘边买马及监牧职能。元丰时期,集买马、养马之责于一身的提举陕西买马监牧司已经成为缘边重要的马匹供应机构,如元丰四年“提举永兴等路义勇、保甲司言,集教诸军教头并所教义勇、保甲,合用马数未足。诏提举陕西买马、监牧司选马均配”。

其他新法机构也开始逐步介入买马及监牧事务。熙河市易司与提举买马司、茶马司充分合作,缘边市易务成为茶马交易中的枢纽机构,废监之后的大量土地收益与物资盈余会以“市易茶本金”形式呈现,用于博买缘边马匹(详见后文)。此外,另一重要新法机构“都大提举淤田司”(主导官方淤田法与土地经营)也在熙宁后期(熙宁八年)开始介入买马事务。因牧地是政府土地,也属于都大提举淤田司经理范畴,于是,在该机构建言下,诸牧地“从本司淤溉,除留牧马外,募人增课承佃,以给群牧司岁费,余钱封桩买马”。都大提举淤田司实际参与了废监之后原监牧地的统一规划与运营。由于其负责全国土地淤溉,监牧地也交由其统筹,等土地翻淤之后再募人增课承佃,所得经费再支拨给群牧司专项封桩买马。可以说淤田司主导了“牧地新用”环节,旨在让土地更加肥沃以提高产量与租佃收益。

通过疏理缘边茶马机构的设置与职能演变、新法机构的介入等线索,可以发现神宗朝马政的基本动向。其一,过去马政集监牧养马、缘边市马于一体,现逐步过渡到民间养马,并进一步强化缘边市马。其二,不管是提举茶场兼提举买马,还是反过来提举买马兼茶场,兼跨四川、陕西两地,又兼涉市易博买等,最后归隶于更大的熙河经制边防财用司。在神宗朝,茶、马事务的统一与经济事权集中是一个大的趋向。其中既有跨业务统筹,或以马统茶,或以茶统马,在茶、马两项上尽量保证业务的联通性与统筹性。也有跨区域统筹,熙宁后期,刘佐、李稷因掌控“成都府、利州、秦凤、熙河等路茶场”,事实上已经具备了几个核心地带的跨区域调度能力。这种跨区域、跨业务经营成为了神宗朝军事财政经营的重要特质。其三,神宗朝马政的拓展也依托于不同新法机构的介入,以及国家对监牧财政的统筹运营。比如通过缘边市易务来调度足够的养马买马本金;或者通过都大提举淤田司来重新规划旧监牧土地资源,补给群牧司岁费;抑或将部分监牧物资纳入常平借贷出息,最终用于买马,等等。

总之,在新的体制机制中,不同新法机构以其特有的职能体系,去对接那些需要被“重组”的资源。因此,我们经常看到新法时期的国家经济运作,往往是某个或若干核心机构牵头的组合与协同式运作。宋神宗看重的经济官僚也往往身兼数职,统领若干重要新法。这也是熙丰变法时期新法机构的一大特点,即事权集中、兼摄与多机构配合参与。比如本文涉及的“买马”事务至少关联到提举茶场司、提举买马监牧司、提举群牧司、都大提举淤田司、提举市易司、提举义勇保甲司、经制熙河路边防财用司以及各缘边经略司、监司,等等。“买马”(战马)与“籴便”(粮食)是神宗朝军事财政的两个核心面向,很多新法机构都或深或浅地关联到这两大宗业务。而传统范式下的地方监牧体系早已不存,我们看到的是新法背景下延伸出来的大机构之间更复杂的动态操作。

最后需要说明的是,除了民间养马与缘边买马之外,朝廷也并未完全废除监牧养马,而是以陕西缘边与开封府两地为中心,推行新的监牧试点。熙宁八年废河南、河北八监之后,尚存沙苑一监。元丰三年,群牧行司罢为陕西提举买马监牧司,虽然主要是为了缘边市马,但它也具备养马职能。此外还有岷州牧养十监,“初,经制熙河边防财用司奏于岷州?栿?川荔川闾川砦、通远军熟羊砦置牧养十监,议者继言蕃马法,帝欲试之近甸”,大抵是想引入新养马经验。于是元丰六年,畿内置监,由枢密都承旨、副都承旨专提举经度制置牧马,依照“雾泽陂牧马所造法,且于畿内置十监。俟其就绪,推广诸路施行”。“有当自朝廷处分者,枢密院主之”。这里提到的“雾泽陂牧马法”应该是新试点的牧马经验,准备成熟之后由开封府界向全国推广。不过试验效果似乎并不理想。元丰八年,同提举经度制置曹诵言:“自崇仪副使温从吉建议创孳生监,迨今二年,驹不蕃而死者益众。”朝廷于是责令御史台校核,结果是“自置监以来,得驹不及一分四厘,马死已十分之六。于是责议者及提举官,而罢畿内十监”。可以说,神宗朝“国家养马”虽然大部分被“民间养马”替代了,但在元丰时期又开始以个别区域为基地,尝试搭建新监牧体系。不过中原养马依然困难重重,至元丰末,随着哲宗即位高后主政,这些政策并没有被延续下去。

原文载《史学月刊》2024年第11期，注释从略。