成果速递丨硕士毕业生李万隆以第一作者在《地理学报》发文：京津冀和长三角城市群建设用地分配研究

      城市化一直是发展地理学研究的重要领域，符合城市发展特征的区域发展战略和科学的建设用地指标分配可以有效引导城市群高质量协调发展，但城市化与发展战略是否匹配的问题在地理学上始终缺乏深度应答。此外，随着对农业和生态空间的管控愈加严格，既定的建设用地指标越来越有限，如何对建设用地进行合理分配对于区域资源要素配置十分关键，也关乎区域城市群协调发展目标的实现。本文结合发展地理学指标体系的构建原则及“核心—外围”理论，综合考虑城市化的3个子系统（人口、经济、土地）和城市空间关联强度，分析“虹吸”和“辐射”效应对区域发展的影响，解读中国两大区域发展战略是否与城市群综合发展特征相匹配，并基于此完成了京津冀和长三角城市群建设用地指标的量化分配。结果表明：京津冀核心城市（北京和天津）与外围城市发展水平差异明显，表现出明显的“核心—外围”结构；随着城市化进程推进，“虹吸效应”逐渐减弱，北京市的发展首位度降低，城市综合发展水平在研究时段内首尾5年的增长率由53.89%降低至10.60%。长三角“辐射效应”始终较为明显，呈现小区域多增长极带动的发展格局。随着城市化逐渐推进，京津冀呈协同发展趋势，长三角的一体化程度进一步加强。建设用地量化分配的结果对比政府自上而下的指标分配数据，其波动性降低，稳健性明显。本文从发展地理学视角证实了京津冀协同发展和长三角一体化区域发展战略与当前城市发展特征相匹配，并为建设用地指标分配研究提供了实证支撑。

制定科学的区域发展战略是解决区域发展不平衡的重要措施之一[3, 7]。世界银行指出宏观政策调整和基础设施优化组合能够缩小人民生活水平的差异[8]；经济合作与发展组织同样认为区域发展政策对挖掘区域发展潜力尤为重要[9]；“欧盟2020战略”、美国启动的“2050区域发展战略”及中国实行的“京津冀协同发展”和“长三角一体化”国家战略都旨在通过政策调整引导区域协调发展[4]。随着国家相应调控政策的实行，自然因素对城市群协调发展的制约越来越小，国家发展战略等政策因素逐渐扮演着重要角色[10-11]。然而，发展是一个多维的概念，受到人口、经济和土地等多种要素的综合影响[12]，需要运用系统科学的发展地理学思维开展研究[3, 7]。京津冀协同发展及长三角一体化是中国当前城市空间发展的重大战略决策[13]。目前有关两大城市群的研究主要集中在城市群城市化水平及时空格局演变[14-15]、城市群空间关联网络[16-17]、城市化子系统 （人口、经济和土地） 耦合关系[18-19]等方面，而较少从发展地理学视角综合解读两大城市群在不同发展阶段所表现出的不同发展特征是否契合区域发展战略 （一体化或协同发展）。

建设用地作为城市化发展的空间依托，其统筹调配在区域人口和经济协调发展进程中发挥着重要作用[20-21]。中国实行的建设用地分配模式与城市综合发展存在密切的互馈关系，共同支撑着区域发展目标的实现[22-23]，政府通过调整城市建设用地供应和规划政策直接引导着城市发展水平及发展速度，而城市的综合发展特征又会对建设用地指标分配和政策指向产生影响[21, 24-25]。当前，在分配模式上，全国尺度的指标分配多服从国家区域发展战略[26]。1978年改革开放后的一段时期，土地指标分配集中在沿海城市，2003年东部地区国有建设用地供应面积占全国的63.88%，高于中部地区 （19.79%） 和西部地区（16.33%）；2000年西部大开发战略和2006年中部崛起战略实施后，指标供应向这两个地区倾斜[24, 27]；在地方政府尺度，总量既定的建设用地供应指标多用于满足省会城市和主要地级市及开发区的发展需求[27-29]。当城市发展建立在冗余或不足的建设用地资源之上时，会对区域协调发展造成阻碍：指标分配过多会导致城市扩展面积迅速增大，土地城市化快于人口和经济城市化，直接对城市发展产生诸如人口集聚度下降及土地财政依赖等影响；过少的建设用地指标则会导致居民生活成本升高，影响人口和经济城市化的正常发展，导致区域协调发展进程受阻，贫富差异进一步扩大[30-32]。在测度方法上，具有多学科属性，考虑经济、社会和人口等多因素的指标配置研究较多[33]，其预测方法多采用趋势预测法、主成分分析法、C-D生产函数和用地定额指标法等定性方法或常规统计方法[20-21, 34]。但建设用地资源总量既定、自上而下的分配模式与区域协调发展之间的矛盾日益显现[35]，科学地量化建设用地分配指标已成为解决区域协调发展问题的重要手段之一[36-37]。

有关城市建设用地的研究多集中在建设用地时空变化[38-39]和驱动因素方面[24, 40]，而对城市间的空间内在关联及各城市建设用地指标如何分配的研究较少[20]，且缺乏从时间和空间角度将城市综合发展特征与城市群发展战略相结合的探讨[40]。建设用地指标的规模影响着城市人口增长、经济发展及土地开发强度，同时也对城市群各城市的发展水平、速度及规模产生影响[41]。目前在中国土地资源“三区三线”布局中，农业空间和生态空间协调共融[42-43]，且刚性限定日趋严格，城镇空间的建设用地指标愈发稀缺[44]，各级政府更加关注建设用地指标的分配[41]。在以行政区划为基本单元的分配背景下，建设用地指标的分配量直接影响着单个城市内部的综合发展水平[33]，而城市目前的发展水平和速度也决定着建设用地指标分配的规模[5, 45]。20世纪以来，全球城市发展要素在区域间快速流动[46-47]。城市群在不同的阶段往往受到“虹吸”和“辐射”效应的双重作用而呈现不同的发展特征[48]，表现出较大的差异性和不平衡性，符合普雷维什“核心—外围”理论的基本条件，城市群不同层次的“核心—外围”结构逐渐显现[10, 49-50]。当“虹吸效应”主导区域发展时，资源禀赋较强的核心城市吸引外围城市人口和经济等要素流入[40]，建设用地指标不断向核心城市倾斜，形成“核心—外围”结构，区域协调发展逐渐偏移[17, 51]；而当“辐射效应”起主导时，核心城市与外围城市的空间关联增强，人口和经济要素在城市间快速流动，建设用地指标向外围城市倾斜以承担流入的人口和经济资源，“核心—外围”结构被削弱，区域差异逐渐缩小[52]。发展地理学注重自下而上的研究，同时也可与中国现行建设用地自上而下的分配模式相衔接[1]。因此，从发展地理学的视角出发，可以在空间上探讨区域发展战略和土地发展要素调配的关系，解析现行国家发展战略与区域协调发展目标匹配性问题。

本文聚焦两个科学问题：① 发展地理学视角下，京津冀协同发展与长三角一体化国家发展战略的制定是否与当前城市群发展特征相匹配；② 将城市群置于相对开放的网络空间中，结合城市综合发展特征对建设用地指标分配提供实证支撑。鉴于此，本文利用2000—2019年人口、经济、土地和距离等数据，构建与当前城市发展特征相适应的城市发展测度指标体系；通过评估城市发展水平和发展速度的时空格局特征，结合城市间空间关联强度，将京津冀城市群和长三角城市群进行对比分析，以期阐明不同城市群在不同发展阶段的空间发展特征，为建设用地指标分配研究和实践提供直接的借鉴。

3.1 城市群综合发展水平特征及其演变

2000—2019年京津冀城市群“虹吸效应”逐渐减弱，北京首位度降低，CLU在研究时段内首尾5年的增长率由53.89%降低至10.60% （图3），表现出明显的“核心—外围”结构 （图4）。2000年核心城市北京和天津CLU显著高于外围其他城市 （图4a）。2000—2005年“虹吸效应”引领城市群的早期发展，保定、廊坊和张家口等外围城市的社会发展要素外流至北京。2005年北京CLU较2000年升高53.89%，保定、廊坊和张家口等外围城市仅分别升高14.85%、24.0%和27.13%；2005年以后，“虹吸效应”减弱，“辐射效应”开始逐渐引领城市群发展。2010年北京CLU较2005年仅升高18.37%，5年间增长率较2000—2005年降低35.51%，承德和廊坊等外围城市CLU较2005年分别升高109.39%和69.73%，5年间增长率较2000—2005年分别升高65.16%和45.73%；“辐射效应”在京津冀的影响逐渐增强，北京和天津CLU升高的同时，带动保定、石家庄和沧州等城市发展，但“虹吸效应”仍然存在，位于中部众多城市包围中的廊坊和衡水，CLU仍然处于较低水平 （图4d）。2015年《京津冀协同发展规划纲要》的正式出台将协同发展首次上升到国家的战略发展层面，核心城市的“辐射效应”持续发挥作用，带动了周边城市的发展。2019年张家口和廊坊的CLU首次突破0.1（图4e），较2015年分别升高42.19%和26.30% （图3b）。

图3 2000—2019年京津冀城市群核心城市和外围城市CLU及其5年增长率时间变化趋势

Fig. 3 Temporal trend of CLU and its 5-year growth rate in core and peripheral cities in the BTH from 2000 to 2019

3.2 城市发展速度及空间关联强度

2000—2019年京津冀协同发展和长三角一体化的发展趋势逐渐显现 （图8）。2000—2019年京津冀的DRU整体呈升高趋势。除北京和石家庄外，2000—2010年各城市DRU均呈升高趋势，承德、廊坊和保定等城市DRU分别升高103.23%、63.04%和62.75%；2010—2015年天津、石家庄和保定DRU较2005—2010年分别升高20.25%、33.33%和56.63%；2015—2019年京津冀各城市DRU均在0.30~0.49范围内波动，变幅较小，较2010—2015年，北京、天津和保定DRU分别降低39.92%、27.55%和15.38%；承德 （422.22%）、衡水 （239.39%） 和张家口 （210.81%） 等城市增幅较大。2000—2019年京津冀的核心城市发展速度减缓，带动外围地区发展加快，区域内部协同发展态势逐渐显现，空间异质性缩小。相对而言，2000—2019年长三角的DRU呈先升后降的趋势；2000—2015年，除上海和南京等城市外，各城市的DRU均逐年升高。其中，2010—2015年增幅最为明显，徐州、舟山和芜湖等城市较2000—2005年均升高100%以上；2015—2019年，除上海和杭州等核心城市外，安徽、江苏和浙江省域范围内各城市DRU分别在0.19~0.27、0.21~0.34和0.20~0.39范围内波动，变幅较小，区域差异逐渐缩小，一体化特征显现。

图8 2000—2019年京津冀和长三角城市群DRU空间分布

Fig. 8 Spatial distribution of DRU in the BTH and YRD from 2000 to 2019

图9 2021年京津冀和长三角城市群LIU空间分布

Fig. 9 Spatial distribution of LIU in the BTH and YRD in 2021

3.3 城市建设用地指标分配

在城市群尺度，京津冀核心城市北京和天津偏向存量发展，建设用地分配指标占比分别为24.7%和18.9%，河北省为56.4%；长三角核心城市上海占4.9%，江苏、安徽和浙江的土地配额相近，分别为35.6%、31%和28.6% （图10a）。在市域尺度上，建设用地配额主要集中在省会和副中心城市 （图10b）。河北省的建设用地指标主要集中在石家庄、邯郸和唐山等城市，分别为7.3%、7.1%和6.1%；江苏省主要集中南京、苏州和徐州等发展势头强劲的核心城市，分别为4.30%、4.3%和3.6%；浙江省主要以杭州、温州和宁波等核心城市建设用地指标占比最高；安徽省建设用地指标较高的城市为合肥、阜阳和亳州。将建设用地量化分配的结果与政府自上而下的指标分配数据进行对比，发现外围城市与核心城市建设用地指标占比的差距缩小，波动性降低，稳健性明显 （图10、表3）。浙江省自然资源厅公布的2016—2022年建设用地供应计划显示 （表3），部分城市不同年份建设用地指标供应占全省百分比存在一定的波动性，如绍兴市和金华市2020年建设用地供应百分比均不到全省1%，而2021年分别达10.16%和6.66%，分别扩大14倍和6倍。尽管城市建设用地供应计划会受到城市人口、经济和土地发展及地方政策的影响，土地利用结构在短时期内发生一定的变化，但这一变化应符合城市发展的自然规律，城市发展过程中建设用地资源的集约高效利用将对区域协调发展产生重要作用。

本文基于2000—2019年人口、经济、土地和距离等数据，结合发展地理学指标体系的构建原则与方法及“核心—外围”理论，将城市置于相对开放的网络空间，综合考虑城市化3个子系统 （人口、经济和土地） 的发展特征，以城市群的时空格局特征及其关系演化为基础，综合分析城市间的空间关联强度，并对建设用地指标的量化分配提供实证支撑。主要结论为：

（1） 2000—2019年京津冀核心城市北京和天津与外围城市表现出明显的“核心—外围”结构。随着城市化不断推进，“虹吸效应”逐渐减弱，北京市的发展首位度降低，其CLU在研究时段内首尾5年的增长率从53.89%降低至10.60%。“虹吸效应”在2005年前起主导作用，之后“辐射效应”显现。与京津冀不同，长三角的“核心—外围”结构随着一体化进程逐渐减弱，“辐射效应”始终引领城市群发展，核心城市的发展要素逐渐外流，带动外围城市快速发展，呈区域多增长极的发展格局。

（2） 城市空间关联强度呈明显的空间分级和集聚特征，随着城市化逐渐推进，京津冀呈协同发展趋势，长三角的一体化程度进一步加强。相较核心城市 （北京和上海等），外围城市的发展速度更快，2000—2019年京津冀空间异质性缩小 （DRU波动：0.3~0.49），协同发展趋势逐渐显现；安徽省、江苏省和浙江省各地级市DRU分别在0.19~0.27、0.21~0.34和0.20~0.39范围内波动，变幅较小，一体化程度加深。这也从发展地理学的角度证实了当前所实行的京津冀协同发展和长三角一体化的国家区域发展战略符合当前两大城市群的城市综合发展特征。

（3） 通过将建设用地量化分配的结果与政府自上而下的指标分配数据对比，发现其波动性降低，稳健性明显。在市域尺度上，建设用地指标仍主要集中在核心城市，但与外围城市的指标占比差距明显缩小。浙江省绍兴市和金华市不同年份建设用地指标占全省百分比存在一定的波动性，2020年政府公布数据中建设用地供应百分比均不到全省1%，而2021年分别达10.16%和6.66%，分别扩大14倍和6倍。

城市建设用地指标与人口和经济发展存在密切的互馈机制。受国家区域发展战略的影响，地方政府可利用的建设用地被总量控制、自上而下 （国家到地方）、层层分解的分配指标所制约[22, 68-69]。因此，在考虑城市建设用地指标分配时，应立足城市本身实际的发展水平和发展速度，系统分析人口、经济和土地3个城市化子系统的综合发展特征，从城市土地供给侧出发，在满足城市需求的同时，避免土地资源的冗余浪费，以实现建设用地指标的最优供给。目前，随着京津冀和长三角等城市群国家发展战略的实行，城市群内部的“流”影响愈发紧密，单个城市的建设用地指标对城市群协同或一体化发展趋势的作用逐渐加强，但目前的配置模式仅考虑了不同城市间发展特征的差异[65]，却忽视了空间网络对城市发展的“流”影响[16, 24]。基于此，本文从发展地理学视角出发，在系统分析人口、经济和土地3个城市化子系统的综合特征和城市空间关联强度的基础上，解读城市群发展阶段与发展政策的一致性，并对建设用地指标进行量化分配，以最大程度发挥“辐射效应”的正向作用，对统筹推进区域发展和协调建设用地资源分配均具有重要意义。这种分配模式通过衡量标准的选择和权重去平衡经济发展利益和其他利益，为资源禀赋不同的城市创造更多的发展机会，促进区域协调发展目标的实现。此外，当前城市群发展网络中综合发展水平较高和发展水平稍低但发展速度快的城市往往占据更多的建设用地指标，要提高这部分城市土地的整体利用效率，以实现区域发展的效益最大化[32, 37]。这种结合人口、经济和土地发展水平及发展速度并考虑空间关联强度的方法可以为有效落实“十四五”强调的“平衡与充分发展”国策提供依据[33]。

研究以“京津冀和长三角城市群建设用地分配研究”为题，发表在地理学领域重要期刊《地理学报》(IF=9.926)上。河南大学为该研究第一单位，地理与环境学院2021级硕士研究生李万隆为论文第一作者，崔耀平教授为论文通讯作者。

期刊介绍：《地理学报》创刊90年来，紧跟世界地理科学发展的步伐，代表着中国地理科学发展水平，为中国地理科学研究与发展做出了重要贡献。2001年以来《地理学报》影响因子一直保持在全国5000多种科技期刊的前10位，地理学科排名第1位；引用频次在全国居前50位，学科排名保持第1位。2007年《地理学报(英文版)》被美国科学引文索引(SCI)收录，2016年《地理学报》被美国工程索引(EI)收录，期刊国际化取得了重要进展。

李万隆, 崔耀平*, 秦耀辰, 秦华, 董俊武. 京津冀和长三角城市群建设用地分配研究. 地理学报, 2024, 79(10)2567-2584. DOI: 10.11821/dlxb202410010.